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23.5.2005 | Von:
Sibylle Tönnies

Souveränität und Angriffskriegsverbot

Die Staaten sind nicht mehr souverän, weil sie nicht mehr frei über Krieg und Frieden bestimmen können. Die Weltorganisation ist es noch nicht, weil sie nicht über das Gewaltmonopol verfügt.

Einleitung

Die Souveränität ist nicht mehr das, was sie einmal war. Von "supra potestas" abgeleitet, bezeichnete das Wort einige Jahrhunderte lang die höchste, uneingeschränkte Macht, die sich über alle Parteiungen erhebt. In Zeiten, die einer solchen Macht entbehrten, in Zeiten von Glaubens- und anderen Bürgerkriegen wurde das Wort zum Schlagwort, das der rettenden Entwicklung die Richtung zeigte: der Durchsetzung des modernen, allen gesellschaftlichen Fraktionen überlegenen Staates. In seiner Eigenschaft als Souverän erkämpfte er sich das Gewaltmonopol und reservierte sich das Recht auf legitime Gewaltanwendung. Auf diese Weise konnte er den gesellschaftlichen Teilmächten (dem Adel, dem Klerus, den Städten) ihre gewaltsamen Auseinandersetzungen wirksam verbieten.

Mit der Zeit gelang es ihm, Fehde und Faustrecht ganz abzuschaffen. Nach außen wirkte sich die Gewaltmonopolisierung so aus, dass allein er, der große Leviathan, noch das "Recht zum Krieg" - das ius ad bellum - besaß. Als Souverän definierte Jean Bodin jemand, der weder einen Höheren über sich noch einen "Socius" neben sich hat: "qui nec superiorem, nec eiusdem imperii socium habet"[1]. In dieser Bedeutung hat der Begriff Geschichte gemacht. Als das geeinte Deutschland am 3. Oktober 1990 souverän wurde, sagte Bundespräsident Richard von Weizsäcker: "Souveränität bedeutet in unserer Zeit Mitwirkung in der Gesamtheit der Staaten." Diese Definition steht der klassischen diametral entgegen, denn sie bringt zum Ausdruck, dass der Einzelstaat in wesentlichen Fragen nicht mehr autonom entscheiden kann, sondern in eine Staatengemeinschaft eingeordnet ist. Socios habet! An die Stelle der Herrschaft ist die Genossenschaft getreten, könnte man sagen - wenn man sich einer klaren, wenn auch altmodischen Unterscheidung bedienen wollte.

Dabei bewegte sich Weizsäcker im Rahmen des heute Üblichen. Man hat ein neues Souveränitätsverständnis angenommen, das der in die USA emigrierte Völkerrechtler Hans Kelsen schon 1944 propagiert hat. Für ihn war ein Staat souverän, "wenn er nur dem internationalen, nicht aber dem nationalen Recht eines anderen Staates unterworfen ist"[2]. "Die Souveränität des Staates ist die ihm durch die Verfassung der internationalen Gemeinschaft, vornehmlich die UN-Charta, eingeräumte und garantierte Autonomie" - das gilt heute als zeitgemäße Definition.[3] Damit ist die klassische Auffassung in ihrem Kern getroffen. Denn für sie kann die souveräne Gewalt nicht von einer höheren Instanz "eingeräumt und garantiert" werden; sie ist per definitionem keinem äußeren Recht "unterworfen". Andernfalls wäre ja die Instanz, die dieses Recht durchsetzen kann, souverän. Die Charta der Vereinten Nationen (VN) spricht vorsichtshalber gar nicht von Souveränität, sondern verwendet (in Artikel 2) den schillernden Begriff der "souveränen Gleichheit". Er ist, streng genommen, eine Contradictio in adiecto.[4] Denn hier sind zwei unverträgliche Elemente miteinander verkoppelt. Das Prinzip der Gleichheit ist dem der Souveränität entgegengesetzt, denn es verbietet, dass ein Staat den anderen überwältigt[5] - eine Potenz, die als ius ad bellum immer der wesentliche Bestandteil der Souveränität war.

In demselben Artikel der VN-Charta wird dieses Recht den Staaten denn auch ausdrücklich entzogen: "Alle Mitglieder unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede (...) Androhung oder Anwendung von Gewalt." So ist das Verbot des Angriffskrieges formuliert. Es hat den Staaten den Kern ihrer Souveränität, das militärische Angriffsrecht entzogen.[6] Nur noch die Verteidigung ist zugelassen. Sollten - zur Wahrung des Weltfriedens - vorbeugende Maßnahmen nötig sein, so müssen sie vom Sicherheitsrat beschlossen werden.

Vorläufer dieser Regelung waren schon die Satzung des Völkerbundes und der Kellogg-Pakt, der die generelle Ächtung des Krieges zum Ausdruck brachte. Damit wurde eine neue Epoche des Völkerrechts begründet. Man hebt sie als "moderne" von der "klassischen" ab. Während das Völkerrecht in dieser vorangegangenen Epoche - zwischen 1648 und 1919 - die Kriege dadurch einzuhegen suchte, dass sie den gesellschaftlichen Teilmächten verboten waren, wollte man nach dem Schock des Ersten Weltkriegs den Krieg ganz unterbinden. An die Stelle der Verfügungsmacht über das eigene Militär trat das Mitwirkungsrecht in der Gesamtheit der Staaten.

Nun kann man meinen, dass diese Mitwirkungsbefugnis etwas Wertvolleres sei als das Recht, nach Belieben Krieg zu führen - ich teile diese Ansicht durchaus -, nur: Warum muss man sie mit einem Begriff bezeichnen, der jahrhundertelang das Gegenteil bedeutet hat? Muss man die Einfügung in eine Genossenschaft ausgerechnet mit dem Wort bezeichnen, unter dem man bisher immer Herrschaft verstanden hat?

Eine nützliche Fassade

In der völkerrechtlichen Literatur wird diese Frage mit einer Vorsicht behandelt, die man geradezu als Schamhaftigkeit bezeichnen kann. Manche Autoren wollen ganz die Augen vor der Tatsache verschließen, dass das Gewaltverbot in die Souveränität eingreift.[7] Aber auch diejenigen, die diese offenkundige Tatsache nicht in Frage stellen, gehen ganz vorsichtig an die Begrifflichkeit heran. Offenbar sprechen diplomatische Gründe dafür, weiterhin von "Souveränität" zu sprechen, obwohl sie ihren Kern verloren hat. Der moderne, domestizierte Souveränitätsbegriff soll die Welt vor den politischen Impulsen schützen, die das Bewusstsein für die desouveränisierenden Wirkungen des Angriffskriegsverbots nach sich ziehen könnte. Die Staaten sind noch nicht weit genug vom nationalstaatlichen Denken entfernt, als dass sie die volle Wahrheit über ihre Entmachtung ertragen könnten. Ihr kollektiver Narzissmus verlangt danach, dass sie sich trotz des Angriffskriegsverbots weiterhin als souverän begreifen dürfen.

Die Konstellation erinnert an die eingangs ins Auge gefassten Zeiten, in denen die staatliche Souveränität den Teilmächten erst abgetrotzt werden musste. Ganz analog zur heutigen Situation, in der sich der Prozess auf höherer Stufe vollzieht, hatten diese Mächte Probleme mit ihrem Ehrgefühl, als sie das Fehderecht und damit ihre Autonomie aufgeben mussten. Thomas Hobbes sah es damals als seine Aufgabe an, ihnen diese Hemmung zu nehmen. Das "Beruhigungsmittel", das er zur Erleichterung des damaligen Prozesses ausgab, war die Fiktion vom Gesellschaftsvertrag, durch den die Menschen aus dem Natur- in den Zustand der Zivilisation getreten seien. Die Teilmächte fühlten sich weniger gedemütigt, wenn sie sich einreden konnten, dass die Gründung einer souveränen Zentralgewalt das Ergebnis eines freiwillig geschlossenen Abkommens sei. Hobbes konnte sie auf diese Weise dazu animieren, sich einem Gewaltmonopol zu unterwerfen, das seine Position in Wirklichkeit durch überlegene Brachialgewalt errungen hatte. Er konnte den Akt der Unterwerfung als gegenseitiges Geben und Nehmen konstruieren, indem er ihn als Austausch darstellte: als Austausch von Schutz und Gehorsam. Die Zentralgewalt bietet mit Hilfe ihrer monopolisierten Gewaltmittel Schutz, während die Teilmächte sich dem Gewaltverbot verpflichten. Obwohl immer durchsichtig war, dass es sich bei dem Gesellschaftsvertrag nicht um einen realen historischen Vorgang handelte, hatte das Konzept die erwünschte Wirkung. Nicht als Unterworfene, sondern als gleichberechtigte Partner eines fairen Deals verließen die Teilmächte den Ring.

Die heutige Konstellation erinnert auch an eine spätere Epoche der Machtzentralisierung: an die Gründung des Deutschen Reichs im Jahre 1871, als die deutschen Länder zugunsten der zentralen Reichsgewalt ihrer Souveränität beraubt wurden. Damals redete man ihnen ein, sie blieben dennoch autonome Staaten: Die Souveränität werde von nun an nicht mehr als Merkmal der Staatlichkeit angesehen. So, wie man heute den Souveränitätsbegriff umdefiniert, deutete man damals den Staatsbegriff einfach um.[8]

Nicht nur, dass man den Völkern das in der Charta errichtete Gewaltverbot dadurch erträglich machen will, dass man sie weiterhin als souverän bezeichnet. Es wird auch die Hoffnung geäußert, dass ihnen mit Hilfe der unveränderten begrifflichen Fassade der Übergang in eine Epoche zugemutet werden kann, in der sie noch mehr entmachtet werden. So stellte zum Beispiel Otto Kimminich die Aushöhlung der Souveränität durch das Angriffskriegsverbot zwar in aller Deutlichkeit dar, warnte aber davor, den Begriff und die Institution der Souveränität als überholt zu betrachten. Es sei "in der gegenwärtigen Umbruchphase" besser, von einem "Wandel ihres Begriffsinhalts" zu sprechen. Auch er zieht die historische Analogie: "Möglicherweise befindet sich die ganze Welt in einem epochalen Umbruch, der ebenso tiefgreifend ist wie der Wandel vom Personenverband des Mittelalters zum Territorialstaat der Neuzeit. (...) Es steht zu erwarten, dass der Territorialstaat (...) das kommende Jahrhundert nicht überleben wird."[9] Je mehr die Souveränität eingeschränkt wird, desto mehr Wert wird auf die Erhaltung ihres Begriffs gelegt. Überspritzt ausgedrückt, er ist Opium für die Völker.

Zwei Definitionen - Zwei Lager

Der neue, im Vergleich zum klassischen ausgehöhlte Souveränitätsbegriff steht im Dienst einer weitergehenden Zentralisierung der Weltordnung und wird deshalb von denjenigen vertreten, die sich vom "Menschheitsuniversalismus" prägen lassen. Diejenigen, die am "Staatsindividualismus"[10] hängen, wollen die klassische Bedeutung beibehalten. Prototypisch standen sich in dieser Frage Hans Kelsen und Carl Schmitt gegenüber. Während Kelsen die Umdeutung der Souveränität in die Unterordnung unter das Völkerrecht vorbereitet hat, hielt Carl Schmitt an dem klassischen Inhalt fest und betonte das ius ad bellum in aller Schärfe: "Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet."[11] Diese unterschiedlichen Definitionen entsprangen den unterschiedlichen Haltungen der beiden Autoren zum Völkerrecht: Während Kelsen die Entwicklung in Richtung auf die Welt-Gewalt-Monopolisierung vorhersah und wünschte,[12] war Schmitt ein entschiedener Gegner dieser Tendenz und befürwortete eine globale Großraumordnung, in der Kriege "gehegt", aber nicht verboten sind.

Diese Koppelung ist aber nicht zwingend. Man kann sich ihr entziehen und der klassischen Bedeutung des Souveränitätsbegriffs treu bleiben, ohne gleichzeitig die Rückkehr zum klassischen Völkerrecht zu verlangen. Man kann sich für die alte, klarere Begrifflichkeit einsetzen und sich dennoch der menschheitsuniversalistischen, auf weitere Desouveränisierung setzenden Richtung zurechnen. Man kann auch würdigen, dass die Ausblendung der Gewaltfrage diplomatische Vorteile hat (denn Carl Schmitts Betonung des ius ad bellum hat zu der Ablehnung des Völkerbundes und der geistigen Vorbereitung des Zweiten Weltkriegs beigetragen) - und dennoch auf den klassischen Souveränitätsbegriff Wert legen, der an die Verfügung über die Gewalt anknüpft.

Der verwischte Souveränitätsbegriff nämlich, dem die mangelnde Aufmerksamkeit für die militärische Kommandogewalt zugrunde liegt, täuscht über die Tatsache hinweg, dass sich die Menschheit in dieser Frage in einem unhaltbaren Schwebezustand befindet, den zu beenden ihre Aufgabe ist. Die Ereignisse seit 1999 - seit dem Angriff auf Serbien, seit dem Out-of-Area-Beschluss - erlauben nicht mehr, die Frage der Verfügung über die militärischen Mittel unter den Teppich zu kehren.

Die Prüderie, mit der die Frage der Welt-Gewalt behandelt wird, behindert die kühle Analyse des gegenwärtigen Völkerrechts. Die krampfhafte Betonung von Solidarität, Konsens und Diskurs nimmt nur das in den Blick, was sein soll, und übersieht das, was ist. So kann sie nicht friedensstiftend wirken. Sie führt dazu, dass die Hoffnung auf Reformen gesetzt wird, die entweder aussichtslos oder ineffektiv sind. Zum Schaden des Menschheitsuniversalismus führt sie dazu, dass die prinzipielle Strukturschwäche der VN übersehen wird. Diese soll im Folgenden ins Auge gefasst werden.

Das fehlende Welt-Gewaltmonopol

Die VN sind die einzige Instanz in der Welt, die auch vorbeugend zur Anwendung militärischer Gewalt greifen darf. Sind der Weltfrieden und die internationale Sicherheit bedroht, so erlaubt Art. 42 der Charta dem Sicherheitsrat, notfalls auch mit militärischen Mitteln einzuschreiten. Die VN bilden die weltweit einzige Instanz, die nicht nur einen Verteidigungs-, sondern auch einen Angriffskrieg führen darf. Bei dieser rein auf die Rechtslage konzentrierten Betrachtung muss man sie als einzig verbliebenen Souverän - als Weltsouverän - ansehen. Dem widerspricht aber die Tatsache, dass die VN über kein eigenes Militär verfügen. Sie besitzen das alleinige ius ad bellum, ohne auch das dazugehörige Gewaltmonopol zu haben. Anders als im Nationalstaat nämlich, der den gesellschaftlichen Teilmächten die Gewaltanwendung erfolgreich verbieten konnte, ist der Prozess der Gewaltmonopolisierung auf Weltebene ausgeblieben. Den VN fehlt das entscheidende Element, das dem analogen Prozess im 16. und 17. Jahrhundert den Erfolg gebracht hat. Die Tatsache, dass sie allein das Recht auf legitime Gewaltausübung besitzen, nützt ihnen nichts. Es handelt sich um nudum ius, nacktes Recht.[13]

In Ermangelung einer eigenen Exekutive müssen sich die VN ihre Kontingente bei den Nationalstaaten "ausleihen". Sie können sie nicht souverän kommandieren. Deshalb ist das Angriffskriegsverbot im Ernstfall wirkungslos. Es kann mit Hilfe der "Sole Superpower" USA gegen einen kleinen Staat (zuletzt den Irak, als er 1991 Kuwait besetzte) durchgesetzt werden. Gegenüber den Rechtsbrüchen der Supermacht selbst aber sind die VN machtlos. Weil die VN den Nationen von oben her keinen Schutz gewähren, konnte die Charta kein allgemeines Gewaltverbot aussprechen: Sie musste den Nationen die Verteidigung erlauben. Damit aber behielten diese auch die praktische Potenz zu einem Angriff - den "pre-emptive" zu nennen ihnen unbenommen ist.

Im Verhältnis zwischen den VN und den Nationen fehlt die notwendige Verknüpfung zwischen der Gehorsamserwartung und dem dazugehörigen Schutz, auf die Hobbes so nachdrücklich hingewiesen hat. Wirksamen Schutz kann heute nur noch die "Sole Superpower" gewähren, und wenn dem Angriffskriegsverbot heute gehorcht wird, so geschieht das nicht aus Furcht vor der legitimen Weltzentrale in New York, sondern vor der Supermacht in Washington. Diese selbst aber genießt niemandes Schutz. Deshalb kann sie auch dem Gewaltverbot nicht gehorchen. Und sie tut es auch nicht. Dahinter steht nicht nur der böse Wille von Präsident George W. Bush, sondern eine Struktur, die zwingend ist. Über der Tatsache, dass zurzeit amerikanische Hegemoniebedürfnisse und Ölgier im Vordergrund stehen, wird übersehen, dass die rechtliche Konstruktion der Weltordnung eine an den Tatsachen vorbeigehende Fehlkonstruktion ist.[14]

Kommen wir auf die bewährte historische Analogie zurück. Im inneren Frieden des Nationalstaats ist der alte Satz, dass Angriff die beste Verteidigung ist, nur deshalb außer Kraft gesetzt, weil dort die Gewaltmonopolisierung abgeschlossen ist. Dort gibt es eine Polizei, die Furcht erregend wirkt. Die heutige Welt gleicht einem unreifen Nationalstaat, in dem zwar schon der Totschlag verboten, aber noch keine Polizei da ist: Die Individuen sind auf die Notwehr verwiesen und müssen sich deshalb bewaffnen. In dieser Konstellation führt kein Weg daran vorbei, dass sie sich dem Gewaltverbot widersetzen und zu vorbeugenden Maßnahmen greifen. Denn es gibt ja keine Exekutive, die sie gleichzeitig beschützt und in Schach hält.

Es gibt einen weiteren Grund, aus dem die VN in der Praxis nicht der Weltsouverän sind: ihre Schwächung durch das Vetorecht. Wenn der Sicherheitsrat nicht über den Kopf einer Großmacht hinweg eine Entscheidung treffen kann, so ist das angesichts des Mangels einer zentralen Exekutive strukturell notwendig. Denn andernfalls könnte eine überstimmte Großmacht gegen den Mehrheitsbeschluss zu den Waffen greifen - es drohte der Weltkrieg, den die Charta unter allen Umständen verhindern will.[15]

Der ausgehöhlte Souveränitätsbegriff, der den desouveränisierten Völkern Sand in die Augen streuen soll, trübt den Blick für das Vakuum an legitimer Macht, das eintreten musste, als das ius ad bellum entzogen wurde, ohne dass gleichzeitig ein Gewaltmonopol entstand. Dort, wo noch der klassische Begriff verwendet wird, findet man die klarere Sichtweise. Zum Beispiel bei Hegel: In dem berühmten Paragraph 333 seiner Rechtsphilosophie verwarf er den von Kant vorgeschlagenen Friedensbund der Staaten. Solange sie "nicht in einem allgemeinen zur Macht über sie konstituierten Willen" zusammengefasst seien, werde es weiterhin Krieg geben zwischen den Staaten. Weil "deren Verhältnis ihre Souveränität zum Prinzip hat, so sind sie insofern im Naturzustande gegeneinander". Damit benutzte Hegel den Terminus, mit dem Hobbes den gesellschaftlichen Zustand vor der Monopolisierung der Gewalt bezeichnete, und brachte zum Ausdruck, dass Kants Konzept nur durchführbar wäre, wenn es auf diese Monopolisierung aus wäre - die Kant aber ablehnte. Auch Hegel strebte sie nicht etwa an. Er wollte nur darauf hinweisen, dass sie zur Herstellung des ewigen Friedens unentbehrlich wäre. Er gehörte in das Lager der Staatsindividualisten. Die Menschheitsuniversalisten können bei ihm aber mehr lernen als bei Kant, an dem sie sich sonst orientieren.[16] Nur bei Hegel können sie erfahren, dass die Völker noch einen entscheidenden Schritt tun müssen, wenn sie sich aus dem Naturzustand befreien wollen: Sie müssen den Weltstaat wagen. Die Anleitung für diesen Schritt gibt wiederum Hobbes. Er forderte die Teilmächte dazu auf, bei der Frage, wo sich die Macht zentralisieren soll, nicht auf Legitimität zu sehen, sondern allein auf Stärke. Anders hätte die Herausbildung eines Gewaltmonopols keine Aussicht auf Erfolg - das war die Botschaft seines Leviathan.

Souveränität - realistisch gesehen

Weder die Staaten noch die VN sind souverän - das ist unser bisheriges Ergebnis. Grundlage der Betrachtung war die Ordnung der Charta, die den Staaten ihre Militärmacht belassen, aber das ius ad bellum entzogen hat, während sie dieses Recht den VN als nudum ius - ohne Militärmacht - reserviert hat. Lässt man die Rechtslage aber ganz außen vor und betrachtet nur die tatsächliche Situation, erhält man wiederum ein anderes Bild. Auch in der Zeit, als die Staaten noch Kriege beginnen durften, konnte ihre faktische Souveränität zweifelhaft sein. "Kleine Staaten sind in ihrer Existenz und Ruhe mehr oder weniger durch die anderen garantiert; sie sind deshalb keine wahrhaft selbständigen Staaten und haben nicht die Feuerprobe des Krieges zu bestehen", sagte Hegel.[17] Ersetzt man das Wort "selbständig" durch "souverän", so kommt man zu einer Auffassung, die nur solche Staaten als souverän gelten lässt, die sich nicht im Schutz-und-Trutz-Verhältnis zu einem führenden Staat befinden.

Während des Kalten Krieges haben sich Ost und West in dieser Weise gegenseitig gedemütigt. Beide Seiten waren um einen Hegemonialstaat herum gruppiert, dem sie Gefolgschaft leisteten. Während sie aber ihr eigenes System als Interessengemeinschaft in Form einer Allianz verstanden, denunzierten sie die Gegenseite als Klientel- oder Satellitenverhältnis. Tatsächlich war die Konstellation ganz symmetrisch aufgebaut.

Der amerikanische Völkerrechtler Karl Löwenstein, in dessen Überlegungen die militärische Kommandogewalt das zentrale Element der Souveränität bildete, konstatierte 1953 für den "Hegemonialtyp des Sowjet-Kreises" die "restlose Verschmelzung der Militärhoheit der Satelliten-Staaten mit derjenigen der Sowjetunion, mögen auch die Nationalkontingente dem Namen nach weiterbestehen." Auf der Gegenseite stellte er fest, dass die Nato zwar als Bündnis auftrete und scheinbar nur "Vorschläge" mache: "In Wirklichkeit aber handelt es sich um zu befolgende Anweisungen der internationalen Organisation, denen sich die einzelstaatliche Souveränität unterzuordnen hat."[18] Auch wenn der Beitritt eines Staates zu einer der beiden Machtgruppen auf einem freiwilligen Souveränitätsakt beruhte, bezweifelte Löwenstein, dass er sich damit auch freiwillig den daraus folgenden Eingriffen in seine Autonomie hat unterwerfen wollen.

Er suchte sich den verschleiernden Theoremen der Menschheitsuniversalisten zu entziehen, obwohl er sich ihnen zurechnete, und trug seine Überlegungen mit Besorgnis vor: "Den Unentwegten unter den Völkerrechtlern werden sie kaum Vergnügen bereiten."[19] Üblicherweise findet man diesen Realismus nur bei den Staatsindividualisten - einen Realismus, den sich die Menschheitsuniversalisten aber zunutze machen sollten, um die Schwächen der eigenen Position zu erkennen.

Carl Schmitts anrüchige (und tatsächlich kriegstreibende), aber realistische Souveränitätsdefinition wurde während des Krieges noch übertroffen durch diejenige von E. R. Huber, der sagte: "Souverän ist, wer über die Wehrmacht verfügt."[20] Das kommentierte Herbert Krüger Anfang der sechziger Jahre so: "Würde man einen solchen Realismus heute zugrunde legen, dann müsste man sagen, dass sowohl die völkerrechtliche wie die staatsrechtliche Souveränität eine Funktion der rechtlichen, ja der tatsächlichen Verfügungsmacht über die Atomwaffen sei." Er wies auf den auch hier immer wieder herangezogenen analogen Prozess in der Vergangenheit hin, als sich der Staat seine Souveränität eroberte. "Ohne das Schießpulver, das zum erstenmal den Mitteln des Angriffs das Übergewicht über die Mittel der Verteidigung verschafft hat, wäre ein solches Ziel unerreichbar geblieben."[21]

Bei realistischer Betrachtungsweise beruhte die Zügelung der Macht der Superstaaten nach dem Zweiten Weltkrieg nicht auf Rechtsprinzipien, sondern allein auf der Kriegsfurcht, die solange bestand, wie das Gleichgewicht des Schreckens jeden Angriffskrieg mit dem Risiko eines nuklearen Gegenschlages verband. Damals führte die rationale Machtpolitik zu dem gleichen Ergebnis wie die Respektierung des Rechts.[22] Heute hingegen steht die reale Machtverteilung in Spannung zum internationalen Recht.

Erst jetzt, wo die Furcht vor einem Gegenschlag sie nicht mehr in Schach hält, stellt sich die Frage, ob die USA der Charta der VN gehorchen wollen und können. Die einzige Supermacht muss mit terroristischen Angriffen rechnen, die ihrem Charakter nach nicht mit einem atomaren Gegenschlag zu beantworten sind; andererseits braucht sie bei Angriffen, die von ihrer Seite ausgehen, keinen atomaren Gegenschlag mehr zu befürchten. Die notwendige Folge ist, dass sie jetzt in aller Offenheit jedem Land, aus dem ein Terroranschlag hervorgehen könnte, mit einem rücksichtslosen Eingriff in seine Souveränität droht.[23]

Vorschriften machen sich unsichtbar

Da das Gleichgewicht des Schreckens zu demselben Ergebnis geführt hat, das im Völkerrecht angestrebt wird, konnte man das Angriffskriegsverbot während der Zeit des Kalten Krieges vergessen. Voller Bitterkeit beklagt sich jetzt Robert Kagan - im Namen der amerikanischen Außenpolitik - darüber, dass die Europäer sein Land mit der Rule of Law konfrontieren, während sie sich im Kalten Krieg überhaupt nicht für diese Regelung interessiert haben. Solange der Sicherheitsrat durch das Patt zwischen den beiden Supermächten paralysiert gewesen sei, hätten die Europäer von den USA nicht erwartet, dass sie sich um die Zustimmung des Sicherheitsrates bemühten, wenn sie Krieg führen oder androhen wollten.[24]

Das ist richtig. Nicht einmal der Protest gegen den Vietnamkrieg wurde unter dem Gesichtspunkt artikuliert, dass der Krieg das Völkerrecht verletze. Es ging nicht um Recht, sondern um Moral. Nicht um Recht, sondern um Moral ging es auch, als sich in den neunziger Jahren die linke öffentliche Meinung für einen Krieg einsetzte. Das Bombardement Belgrads im Frühjahr 1999 durch die Nato war ein verbotener Angriffskrieg. Denn die humanitäre Intervention ist in Art. 2 der Charta genauso erfasst wie jeder andere militärische Übergriff. Dieser völkerrechtliche Aspekt interessierte aber damals niemanden. Menschenleben seien wertvoller als Gesetze, meinte man.

Heute bietet der Krieg gegen Serbien den Präzedenzfall, auf den sich die amerikanische Außenpolitik beruft, wenn sie ihre Nichtachtung des Völkerrechts begründet. Kagan kann darauf hinweisen, dass Joschka Fischer einer der stärksten Befürworter dieses verbotenen Angriffs war. "In this case history and morality trumped traditional principles in [of?] state sovereignty and non-intervention."[25] Die Moral stach das Recht aus. Erst seit dem Irakkrieg, bei dem das Öl eine offensichtliche Rolle spielte, erinnert man sich an die internationale Rule of Law und protestiert im Namen der VN-Charta.

Merkwürdigerweise wird aber bis heute nicht auf die Tatsache verwiesen, dass der Angriffskrieg im deutschen Grundgesetz verboten wurde. In keiner der einschlägigen Publikationen der letzten Zeit wird diese Bestimmung erwähnt. Es heißt in Artikel 26 (der 1948/49 auf Betreiben der Deutschen Friedensgesellschaft aufgenommen wurde): "Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten, sind verfassungswidrig. Sie sind unter Strafe zu stellen."

Nun spielt diese Vorschrift insoweit keine Rolle, als sie sich mit dem Völkerrecht deckt. Bemerkenswert ist aber die Tatsache, dass die darüber hinausgehende Anordnung so erfolgreich übersehen wird: der Auftrag, das Gewaltverbot mit einer Strafandrohung zu versehen. Zwanzig Jahre lang, bis 1968, hat man diesen Auftrag sage und schreibe vergessen. Obwohl er sich nicht an verborgener Stelle befindet, wurde er erst von denjenigen entdeckt, die 1968 einen Alternativentwurf zur damaligen Strafrechtsreform vorlegten. Daraufhin blieb dem Gesetzgeber gar nichts anderes übrig, als den Paragraph 80 Strafgesetzbuch (StGB) einzufügen: "Wer einen Angriffskrieg (Art. 26 Abs. 1 des Grundgesetzes), an dem die Bundesrepublik beteiligt sein soll, vorbereitet und dadurch die Gefahr eines Krieges für die Bundesrepublik Deutschland herbeiführt, wird mit lebenslanger Freiheitsstrafe oder Freiheitsstrafe nicht unter zehn Jahren bestraft." Genauso wie Artikel 26 des Grundgesetzes kann sich Paragraph 80 StGB auf geheimnisvolle Weise unsichtbar machen.

Nur der Generalbundesanwalt musste sich 1999 durch eine Reihe von Strafanzeigen gegen die Bundesregierung daran erinnern lassen. Mit einer den Wortlaut sprengenden Gesetzesauslegung hat er das Verfahren eingestellt. Er setzte sich über die einhelligen Kommentare in der juristischen Literatur hinweg, ohne den Fall einem Gericht vorzulegen, was das Legalitätsprinzip ihm geboten hätte.[26] Die Öffentlichkeit hat auf den Vorgang überhaupt nicht reagiert. Sie hat ihn gar nicht zur Kenntnis genommen. Auch die Gegner der damaligen deutschen Außenpolitik haben sich nicht auf die Strafvorschrift besonnen.

Tatsächlich war das strafbewehrte Verbot des Angriffskrieges im Grundgesetz ein expressionistischer Akt, den sich der Parlamentarische Rat angesichts eines zerstörten Landes ohne Armee leisten konnte. Das änderte sich, als die Bundesrepublik souverän wurde und die Bundeswehr aufbaute. Ironischerweise nämlich verlor das Land damit ein Element von Souveränität: das Recht, sich friedlich zu verhalten - das man ius ad pacem nennen könnte. Mit dem Nato-Vertrag gelobte die Bundesrepublik - altmodisch gesprochen - "Heeresgefolgschaft" und verzichtete auf die Verfügungsgewalt über Krieg und Frieden. Sie stellte sich - um wieder mit Hobbes zu sprechen - in ein Schutz-Gehorsam-Verhältnis, das ihre Souveränität begrenzte.

Mittlerweile - seit September 2002 - hält sich die deutsche Außenpolitik allerdings wieder sowohl an die VN-Charta als auch an das deutsche Grundgesetz. Als die Bundesrepublik die Beteiligung am Irakkrieg verweigerte und die USA auf das Verbot des Angriffskrieges hinwies, hat sie gegenüber der Supermacht ihre Souveränität behauptet - ihre Souveränität sowohl im klassischen als auch im modernen Sinne des Wortes: im klassischen, herrschaftlichen Sinne, weil sie sich das Recht vorbehielt, frei über Krieg und Frieden zu entscheiden; im modernen, genossenschaftlichen Sinne, weil sie erklärte, nur innerhalb der Struktur der Vereinten Nationen zu militärischer Aktion bereit zu sein. Die dritte, realistische Auffassung von Souveränität aber zwingt zu der Frage: Lag hier, wo in Wahrheit ein Schutz-Gehorsam-Verhältnis zu respektieren ist, vielleicht eine Souveränitätsanmaßung vor? Wurde hier vielleicht der Prozess der Weltzentralisierung gestört, der das Welt-Gewaltmonopol - entgegen den Wünschen der Menschheitsuniversalisten - nicht um die Vereinten Nationen, sondern um die USA herum kristallisiert?

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Fußnoten

1.
Jean Bodin, De Republica libi sex, Frankfurt/M. 1586, S. 2-4.
2.
Hans Kelsen, The Principle of Sovereign Equality of States as a Basis for International Organization, in: Yale Law Journal, 53 (1944), S. 208.
3.
Bardo Fassbender, Die Souveränität des Staates als Autonomie im Rahmen der völkerrechtlichen Verfassung, in: Festschrift für Eric Jayme, München 2004, S. 1096.
4.
"Völkerrechtliche Souveränität ist ein Widerspruch in sich", sagt Martin Kriele, Einführung in die Staatslehre, Köln 19904, S. 68.
5.
Vgl. B. Fassbender (Anm. 3), S. 1095.
6.
Vgl. Otto Kimminich, Einführung in das Völkerrecht, Paderborn 19976, S. 76f., S. 95; ders., Die Souveränität der Bundesrepublik Deutschland, Hamburg 1970, S. 13; Gustav Radbruch, Rechtsphilosophie, Heidelberg 1999, S. 187.
7.
Vgl. Bardo Fassbender, Die souveräne Gleichheit aller Staaten; in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2004) 43, S. 11.
8.
Vgl. Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, Stuttgart 19662, S. 186.
9.
O. Kimminich, Einführung in das Völkerrecht (Anm. 6), S. 96.
10.
Hans Kelsen, Das Problem der Souveränität und die Theorie des Völkerrechts, Tübingen 1928, S. 320.
11.
Carl Schmitt, Politische Theologie - Vier Kapitel zur Lehre von der Souveränität, 2. Ausgabe, München 1934, S. 11.
12.
Vgl. Sibylle Tönnies, Krieg gegen Krieg. Gegenpositionen: Carl Schmitt und Hans Kelsen, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 19. 11. 2003.
13.
Von "menschheitsuniversalistischer" Seite aus geht man dieser Einsicht durch die Umdeutung des Rechtsbegriffs (die oft mit der Umdeutung des Souveränitätsbegriffs einhergeht) aus dem Wege; vgl. Sibylle Tönnies, Die notwendige Legitimierung der Supermacht, in: Rechtsphilosophische Hefte, 10 (2005), S. 141.
14.
Vgl. Otfried Höffe, Humanitäre Intervention? Rechtsethische Überlegungen, in: Reinhard Merkel (Hrsg.), Der Kosovo-Krieg und das Völkerrecht, Frankfurt/M. 2000, S. 167. Er spricht dort von einem "Geburtsfehler der Vereinten Nationen".
15.
Dieser Aspekt (der dazu führt, dass auch die deutsche Außenpolitik nicht auf die Abschaffung des Vetos aus ist) wird meistens übersehen. Als Beispiel für viele vgl. Jürgen Habermas, Bestialität und Humanität, in: Die Zeit vom 29. 4. 1999, nachgedruckt in: R. Merkel, ebd., S. 51. Zur strukturellen Notwendigkeit des Vetorechts vgl. Sibylle Tönnies, Cosmopolis Now, Hamburg 2002, S. 30ff.; dies., Noch einmal - das Problem des Völkerrechts, in: Neue Zürcher Zeitung (NZZ) vom 10. 3. 2004.
16.
Kant stellt sich erst in einem angehängten "Zusatz" zum Ewigen Frieden der Gewaltfrage - und nimmt sein ganzes Konzept zurück. Vgl. Sibylle Tönnies, Träumender Realismus. Überschätzt: Kants Schrift "Zum ewigen Frieden", in: FAZ vom 24. 3. 2004. Zu Hegel vgl. dies., The Powers That Be, in: FAZ vom 24. 2. 2005.
17.
G. W. F. Hegel, Vorlesungen über die Philosophie der Geschichte, Stuttgart 1961, S. 604.
18.
Karl Löwenstein, Souveränität und zwischenstaatliche Zusammenarbeit, in: Archiv des öffentlichen Rechts (AöR), 80 (1953), S. 6, S. 25f.
19.
Löwenstein befürwortete den "Übergang von einer staatenbündischen in eine bundesstaatliche Ordnung"; vgl. ebd., S. 48f.
20.
E. R. Huber, Heer und Staat, Hamburg 19432, S. 245.
21.
H. Krüger (Anm. 8), S. 854.
22.
O. Kimminich, Die Souveränität der Bundesrepublik (Anm. 6), S. 23f.; vgl. dazu im Einzelnen S. Tönnies, Cosmopolis Now (Anm. 15), S. 119ff.
23.
Vgl. Stephen D. Rasner, The Day After, in: Foreign Affairs, 84 (2005) 2, S. 65ff.
24.
Vgl. Robert Kagan, America's Crisis of Legitimacy, in: Foreign Affairs, 83 (2004) 2, S. 65ff.
25.
Ebd., S. 70.
26.
Vgl. Sibylle Tönnies, Die neue Weltordnung und das alte Strafrecht, in: Betrifft Justiz, 65 (2001), S. 54ff.