APUZ Dossier Bild
1|2|3 Auf einer Seite lesen

12.4.2005 | Von:
Susanne Koch
Ulrich Walwei

Hartz IV: Neue Perspektiven für Langzeitarbeitslose?

Hartz IV setzt einen Schwerpunkt bei der Aktivierung der Langzeitarbeitslosen. Es wird gefragt, ob die Maßnahmen dazu geeignet sind, deren Beschäftigungschancen zu erhöhen und einen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit zu leisten.

Einleitung

Mit dem vierten Gesetz über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz IV") wurde ein Reformgebäude, dessen Grundstein mit der Einberufung der Hartz-Kommission im Frühjahr 2002 gelegt wurde, zumindest vorläufig vollendet. Hartz IV beinhaltet in diesem Rahmen vorrangig die Aktivierung der Langzeitarbeitslosen. Dabei wird auf eine Kombination von fordernden und fördernden Elementen gesetzt.




Wichtigste Bestandteile des Gesetzes sind eine weniger großzügige Ausgestaltung der Transferleistungen durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur neuen Grundsicherung Arbeitslosengeld II ("ALG II"), eine verschärfte Bedürftigkeitsprüfung und weiter gefasste Zumutbarkeitsregelungen.




Außerdem wurden die finanziellen Anreize zur Beschäftigungsaufnahme unter anderem durch das Einstiegsgeld verbessert und als "ultima ratio" die gemeinnützige Beschäftigung im Gesetz verankert. Auf der organisatorischen Ebene ist besonders hervorzuheben, dass erwerbsfähige Arbeitslose nun alle Leistungen aus einer Hand erhalten sollen. Gemäß dem Kompromiss im Vermittlungsausschuss sind im Regelfall entweder Arbeitsgemeinschaften aus Agenturen für Arbeit und Kommunen zuständig oder - in begrenzter Zahl - die Kommunen, im Folgenden "optierende Kommunen" genannt, selbst.

Elemente der Reform

Nach einer kurzen Beschreibung der einzelnen Reformelemente wird im Folgenden gefragt, ob die Neuregelungen die Beschäftigungschancen der Langzeitarbeitslosen erhöhen helfen und eine Konzentration auf dietatsächlich Förderbedürftigen gelingt. Schließlich werden die gesamtwirtschaftlichen und verteilungspolitischen Auswirkungen diskutiert.

Transferleistungen

Die durch Hartz IV vollzogene Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe und damit die Einführung der pauschalierten Grundsicherung hat bei den Langzeitarbeitslosen geringere Transferleistungen zur Folge. Zunächst wird die Bedürftigkeitsprüfung strenger, insbesondere weil Einkommen von Partnern und anderen Mitgliedern der "Bedarfsgemeinschaft" stärker als bisher berücksichtigt werden. Dadurch wird der Anteil der Leistungsempfänger unter den Erwerbslosen abnehmen.

Auch die Anspruchsvoraussetzungen wurden verschärft. Für die Empfänger der Grundsicherung ist jetzt jede Arbeit zumutbar - auch unterhalb des Tariflohns oder des ortsüblichen Entgelts. Bei Ablehnung einer zumutbaren Beschäftigung oder einer Eingliederungsmaßnahme werden die Leistungen empfindlich gekürzt. Vor allem für Empfänger des Arbeitslosengeldes II unter 25 Jahren gelten seit dem 1.Januar 2005 strengere Anspruchsvoraussetzungen. Der Personenkreis erhält ein verbindliches Angebot (z.B. Ausbildungsplatz oder Beschäftigung). Im Falle einer Ablehnung drohen im Vergleich zu älteren Hilfeempfängern (über 25 Jahre) härtere Sanktionen.

Weiterhin wird das AGL II durch die vorgesehene Pauschalierung tendenziell niedriger sein als die Arbeitslosenhilfe. Anders als diese wird es sich zudem durch den befristeten Zuschlag degressiv entwickeln. Die Grundsicherung beträgt in Westdeutschland 345, in Ostdeutschland 331 Euro. Hinzu kommt ein auf zwei Jahre befristeter Zuschlag, der sich aus der Differenz von Arbeitslosengeld und ALG II ergibt und für Alleinstehende im ersten Jahr im Höchstfall 160 Euro beträgt. Nach einem Jahr wird der Zuschlag halbiert, und er entfällt am Ende des zweiten Jahres des ALG II-Bezugs. Nicht erwerbsfähige Arbeitslose, die mit dem erwerbsfähigen ALG II-Empfänger in einer Bedarfsgemeinschaft leben, erhalten Sozialgeld. Zusätzlich zu diesen pauschalierten Leistungen werden die tatsächlichen Kosten für Wohnung und Heizung übernommen sowie weitere Kosten und die Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung.

Nimmt man alle diese Leistungen zusammen, so ergeben sich aus Pauschale, Unterkunftskosten und gegebenenfalls befristetem Zuschlag bei Mehrpersonenhaushalten Beträge zwischen 1.090.- und 2.014.- Euro. Um ein solches Nettoeinkommen zu erzielen, müssten bei einer Vollzeittätigkeit mit 40 Wochenstunden Nettostundenlöhne von rund 4,60 bis 8,20 Euro (Brutto 7,50 - 10,40 Euro) erreicht werden. Dies könnte schon an der Obergrenze dessen liegen, was momentan auf Einstiegspositionen mit niedrigen Qualifikationsanforderungen erzielt werden kann (vgl. die Tabelle der PDF-Version).

Die Konstruktion der neuen Grundsicherung bringt es mit sich, dass Arbeitslosenhilfehaushalte mit einem geringen Erwerbseinkommen vor der Arbeitslosigkeit und ehemalige Sozialhilfeempfänger von der Reform profitieren, während Haushalte mit vorher höherem Einkommen sich in den meisten Fällen schlechter stellen. Zu den Verlierern der Reform - zumindest, was das Niveau der Transferleistung angeht - gehören häufig auch Paare, vor allem, weil das Einkommen eines nicht arbeitslosen Partners auf das ALG II angerechnet wird. Dies gilt auch für Paare mit Kindern und in Ostdeutschland mehr als im Westen, weil dort die Erwerbsbeteiligung der Frauen höher ist. Dagegen profitieren Alleinerziehende überwiegend von der Reform, etwa 70 Prozent von ihnen erhalten höhere Transferleistungen.[1] Im Ergebnis verliert die untere Mittelschicht, die bisher von einer eher "statusorientierten" Sozialpolitik profitiert hat und sich nun stärker in Richtung kulturelles Existenzminimum bewegt.

Grundsätzlich können großzügige Transferleistungen sowohl negative als auch positive Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung und die Höhe und Struktur der Arbeitslosigkeit haben. Denn hohe Lohnersatzleistungen und eine lange Bezugsdauer können einerseits zu fehlenden Anreizen bei der Arbeitssuche und -aufnahme führen. Gesamtwirtschaftlich kann daraus ein höheres Niveau und eine längere Dauer der Arbeitslosigkeit resultieren. Andererseits stellt eine großzügige soziale Absicherung auch so etwas wie einen "automatischen Stabilisator" dar, der bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit sowohl auf der Mikro- als auch auf der Makroebene den Konsum stützt. Die Zahlung von Arbeitslosengeld fördert außerdem die Effizienz der Arbeitsplatzsuche, weil sich der Arbeitslose dann nicht veranlasst sieht, das erstbeste Angebot annehmen zu müssen.

Empirische Untersuchungen zeigen, dass die Dauer des Bezugs von Lohnersatzleistungen einen größeren Einfluss auf Höhe und Dauer der Arbeitslosigkeit hat als das Niveau der Transferleistung. Dieser Befund ist für Deutschland besonders relevant, weil die soziale Absicherung von Langzeitarbeitslosen (vor den Hartz-Reformen) durch die lange Bezugsdauer von Arbeitslosengeld durch ältere Arbeitslose und die bisher unbefristete Arbeitslosenhilfe im internationalen Vergleich relativ hoch ausfiel. Dagegen liegt die Lohnersatzrate von Kurzfristarbeitslosen nicht über der vergleichbarer Industrieländer.[2]

Die Großzügigkeit der Transferleistungen wird neben Höhe und Dauer vor allem durch die Anspruchsvoraussetzungen beeinflusst. Dazu gehört die Definition der für Arbeitslose "zumutbaren" Beschäftigung. Dabei ist aus arbeitsökonomischer Sicht ein Zielkonflikt zu beachten. Wird den Erwerbslosen hinsichtlich der Aufnahme von Beschäftigung vergleichsweise wenig "zugemutet", ist für Arbeitslose der Druck geringer, Ausstiegsmöglichkeiten aus der Arbeitslosigkeit wahrzunehmen. Dagegen erhöht sich der Druck auf Arbeitslose bei Durchsetzung einer eher weit gefassten Zumutbarkeit, weil dann ein breiteres Spektrum von Beschäftigungsmöglichkeiten in Frage kommt. Für einen geringeren Qualifikationsschutz spricht auch, dass Arbeitslose negative Signale auf Arbeitgeber befürchten müssen, wenn sie die Stellensuche aus der Langzeitarbeitslosigkeit bestreiten müssen. Dieser ist insbesondere dann sinnvoll, wenn mit dem Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt Aufwärtsmobilität in Gang kommen kann.

Zu den Anspruchsvoraussetzungen gehört zudem, dass die Verfügbarkeit von Arbeitslosen für den Arbeitsmarkt - gemäß der Vorschriften und vor allem in der Praxis - überprüft wird. Dabei geht es u. a. um Meldepflichten, verbindliche Eingliederungsvereinbarungen oder - im Falle der Ablehnung von Stellenangeboten - auch um Sanktionen, aber auch um Fördermaßnahmen. Je mehr den Arbeitslosen in dieser Hinsicht abverlangt wird, desto intensiver wird deren Suche. Dies steht in engem Zusammenhang mit der Definition der zumutbaren Beschäftigung. Ist der Qualifikationsschutz gering, werden sich die Suchaktivitäten auch und gerade in Richtung Niedriglohnbeschäftigung verstärken.

Insgesamt erhöht sich durch die Reform der Druck auf Arbeitslose, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen. Dies gilt zunächst direkt für die betroffenen Langzeitarbeitslosen, also die Empfänger von Arbeitslosengeld II. Es gilt aber auch indirekt für Kurzfristarbeitslose, die beim Übergang in Langzeitarbeitslosigkeit mit schlechteren Konditionen rechnen müssen. Erste Hinweise hierfür liefert das jüngst wachsende Interesse von Arbeitslosen an einer Beschäftigung in Zeitarbeit. Es ist davon auszugehen, dass durch die verstärkten Suchbemühungen von Arbeitslosen der Wettbewerb am Arbeitsmarkt, vor allem am unteren Ende der Lohnskala, zunimmt. Verantwortlich hierfür ist auch der in vielen Fällen wachsende Abstand zwischen dem Lohn einerseits und der Transferleistung andererseits.

Zuverdienstmöglichkeiten

Ein gravierendes Anreizproblem im getrennten System von Arbeitslosen- und Sozialhilfe bestand in der Vergangenheit darin, dass die Möglichkeiten des Zuverdienens für Erwerbslose stark beschränkt waren.[3] Die Arbeitslosenhilfe sah zwar einen Freibetrag für hinzuverdientes Einkommen vor. Sie ermöglichte aber nur einen maximalen Hinzuverdienst durch Erwerbseinkommen in Höhe von 165.- Euro. Bei der Sozialhilfe gab es komplizierte Anrechnungsregeln, die im Regelfall höchstens 148.- Euro Einkommen anrechnungsfrei ließen. Für die Bezieher von Arbeitslosen- und Sozialhilfe stellten die begrenzten Möglichkeiten des Zuverdienens somit eine zusätzliche Bremse zur (Wieder-) Aufnahme einer Erwerbsarbeit dar.

Die seit dem 1.Januar 2005 geltenden Neuregelungen im Sozialgesetzbuch II (SGB II)[4] enthalten leicht verbesserte finanzielle Anreize für die Aufnahme oder Aufrechterhaltung einer Erwerbstätigkeit von Empfängern der Grundsicherung. Zunächst können z.B. Versicherungsbeiträge und Werbungskosten vom anzurechnenden Einkommen abgezogen werden. Darüber hinaus gelten drei Einkommensstufen. Bei einem Bruttoeinkommen unter 400.- Euro werden 15 Prozent des Nettoeinkommens nicht auf die Transferleistung angerechnet. Zwischen 400.- und 900.- Euro bleiben 30 Prozent anrechnungsfrei und in der Spanne von 900.- bis 1.500.- Euro sinkt der beim Leistungsempfänger verbleibende Teil des Einkommens wieder auf 15 Prozent. Erst bei monatlichen Bruttolöhnen oberhalb von 1.500.- Euro wird die im alten System bereits bei deutlich niedrigeren Einkommen wirksame einhundertprozentige Transferentzugsrate erreicht. Dennoch verbleibt vom Zusatzverdienst immer noch relativ wenig beim Hilfeempfänger. Besonders problematisch ist der hohe Anrechnungssatz von 85 Prozent bei Minijobs, die sich möglicherweise als Einstieg in den Arbeitsmarkt nutzen lassen. Hier bleiben je nach Höhe der vom Einkommen absetzbaren Beträge nur ca. 50.- Euro anrechnungsfrei. Es gilt abzuwarten, ob die etwas stärkeren finanziellen Anreize zur Arbeitsaufnahme greifen werden.

Eine aus Anreizgründen sinnvolle weitere Absenkung der Transferentzugsraten würde zu Mehrbelastungen der öffentlichen Haushalte führen. Sie entstehen deshalb, weil ausGründen der Gleichbehandlung bisher nicht begünstigte Niedrigverdiener ebenfalls Sozialtransfers beziehen könnten. Die zur Kompensation der Mehrbelastung benötigten Steuererhöhungen oder Ausgabenkürzungen der öffentlichen Hand würden zu kontraktiven Effekten auf gesamtwirtschaftlicher Ebene und damit zu Einbußen bei Wirtschaftswachstum und Beschäftigung führen.

Doch selbst die isolierten Arbeitsmarkteffekte großzügigerer Anrechnungsvorschriften sollten nicht überschätzt werden. Zwar erhöht sich durch bessere Möglichkeiten des Zusatzverdienstes für bestimmte Personengruppen (vor allem bisher nicht erwerbstätige Hilfeempfänger) der Arbeitsanreiz. Bei anderen - von Sozialtransfers bisher nicht begünstigten Personen und Haushalten - ist dagegen von einem Rückgang des Arbeitsangebotes auszugehen.

Freilich änderte sich die Beurteilung, wenn großzügigere Anrechnungsvorschriften mit einer generellen Absenkung des Existenzminimums, also des Niveaus der Grundsicherung, verknüpft würden. Der Angebotsdruck würde sich für die Hilfeempfänger dann noch mehr erhöhen und es wären Mittel für die Finanzierung verbesserter Anrechnungsbedingungen frei. Da der Angebotsdruck aber aller Voraussicht nach nicht ausreichen dürfte, um eine ausreichend große Zahl von Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen, müssten bei dieser Variante wachsende Armutsrisiken in Kauf genommen werden. Ein Ausweg aus diesem Dilemma sind befristete Zuschüsse an Hilfeempfänger, die eine Erwerbstätigkeit aufnehmen, wie das unten besprochene Einstiegsgeld.

Eingliederungsleistungen

Das neue SGB II sieht einige Maßnahmen zur intensiven Betreuung erwerbsfähiger Hilfebedürftiger vor. Dazu gehört, dass jedem Antragsteller ein persönlicher Ansprechpartner zur Seite gestellt wird. Voraussetzung dafür ist eine Verringerung der Relation von Beratern bzw. Fallmanagern zu betreuten Arbeitsuchenden. Langfristig wird ein Verhältnis von 1 zu 75 angestrebt. Kurzfristig wird dies wohl nur bei Jugendlichen erreicht werden. Internationale Erfahrungen wie in den "Jobcentre Plus" in Großbritannien zeigen, dass durch intensive Betreuung über Fallmanager die Vermittlungsquote merklich erhöht werden kann - zum einen, weil häufiger eine Beschäftigungsaufnahme erreicht werden konnte, zum anderen, weil sich Arbeitslose mit geringer Suchintensität tendenziell vom Arbeitsmarkt zurückziehen.

Die Verbindlichkeit der Anstrengungen auf beiden Seiten wird durch Abschluss von Eingliederungsvereinbarungen erhöht, die jeweils nach sechs Monaten erneuert werden. In diesen wird festgelegt, welche Eingliederungsleistungen der Arbeitsuchende erhält, aber auch, welche Eigenbemühungen er selber zu erbringen hat. Evaluationsstudien zu verbindlichen Eingliederungsvereinbarungen in anderen Ländern zeigen, dass sich die Effekte der intensiven Betreuung durch solche Vereinbarungen noch verstärken.[5]

Im Rahmen der Eingliederungsvereinbarungen steht den Arbeitslosen auch ein großer Teil der Instrumente des Sozialgesetzbuches III[6] offen. Hierzu gehören neben den Leistungen zu Vermittlung und Beratung (z.B. Personalservice-Agenturen/PSA) auch die Eingliederungszuschüsse und alle Leistungen an Arbeitnehmer bis auf die Hilfen zur Existenzgründung. Diese können aber über das Einstiegsgeld gefördert werden. Hinzu kommt die Förderung der beruflichen Weiterbildung (FbW), Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und Beschäftigung schaffende Infrastrukturmaßnahmen (BSI).

Für die Wirksamkeit dieser Instrumente bei Empfängern des Arbeitslosengelds II wird es darauf ankommen, dass eine sorgfältige Zuordnung der Teilnehmer zu den Maßnahmen erfolgt. Sie sind dort sinnvoll, wo durch ihren Einsatz tatsächlich die Chancen auf eine Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt erhöht werden. Im Kontext des Sozialgesetzbuches II könnte dies bedeuten, dass vor allem die arbeitsmarktnäheren unter den Arbeitsuchenden Kandidaten für eine SGB III-Maßnahme wären.

Zum Instrumentarium für eine intensive Betreuung der "SGB II-Kunden" gehören weiterhin Maßnahmen, die vorwiegend dazu dienen, überhaupt erst die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass es zu einem Fördern und Fordern kommen kann (§16, Abs.2). Dazu zählen zunächst alle Leistungen, die im psychosozialen Bereich ansetzen, wie Schuldner- und Suchtberatung. Weiterhin kann über §16 auch die Betreuung von Kindern und pflegebedürftigen Angehörigen gefördert werden, wenn ansonsten die Aufnahme einer Erwerbsarbeit nicht möglich ist. Schließlich ist hier mit dem Einstiegsgeld eine Leistung aufgeführt, welche die materiellen Voraussetzungen für eine Arbeitsaufnahme im Niedriglohnbereich verbessern soll, sowie die Leistungen nach dem Altersteilzeitgesetz.

Einstiegsgeld

Das "Einstiegsgeld" des SGB II war in ähnlicher Ausgestaltung bereits Bestandteil des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG). Mit diesem Instrument kann die Aufnahme einer abhängigen Beschäftigung oder einer Selbständigkeit durch einen zeitlich auf sechs bis 24 Monate befristeten Arbeitnehmerzuschuss gefördert werden. Höhe und Gewährung des Einstiegsgeldes liegen im Ermessen des in der Arbeitsgemeinschaft bzw. in der optierenden Kommune tätigen Fallmanagers. Dabei kann die Höhe vor allem in Abhängigkeit von der Dauer der Arbeitslosigkeit und der Größe der Bedarfsgemeinschaft variieren. Um gerade in größeren Familien noch zusätzliche Anreize zur Arbeitsaufnahme zu schaffen, wurde zusätzlich der - allerdings im Bundeskindergeldgesetz geregelte - neue Kinderzuschlag geschaffen, der gewährt werden kann, wenn die Bedürftigkeit allein deswegen entsteht, weil minderjährige Kinder im Haushalt leben.

Zu den Wirkungen von Arbeitnehmerzuschüssen liegen Ergebnisse aus Modellversuchen in verschiedenen Regionen Baden-Württembergs vor. Dort durften die Arbeitsuchenden für einen Zeitraum von maximal 18 Monaten bis zu 50 Prozent des zusätzlich verdienten Erwerbseinkommens behalten. Die Resultate eines Vergleichs zwischen den Teilnehmern am Modellversuch und einer passenden Kontrollgruppe zeigen, dass positive Eingliederungseffekte (im Sinne einer zusätzlichen Aufnahme von Beschäftigung seitens der Programmteilnehmer) realisiert werden konnten.[7]

Jedoch sind befristet gewährte Niedriglohnsubventionen keine Alternative zu einer flächendeckenden Förderung von Niedriglohnbeschäftigung, z.B. in Form von Abgabensenkungen für Geringverdienende. Sie sind ähnlich wie andere auf Wiedereingliederung zielende Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik eine mögliche Einstiegshilfe. Die Mittel dafür wären gut angelegt, wenn sich Arbeitnehmerinnen und -nehmer durch die Aufnahme einer niedrig entlohnten und anfangs "geförderten" Beschäftigung möglichst dauerhaft vom Transferbezug befreien könnten. Dies setzt aber im Verlauf Einkommenssteigerungen (etwa durch höhere Stundenlohnsätze oder eine Ausweitung der Arbeitszeit) für die Betroffenen voraus. Auch durch "learning-on-the-job" würde der Wegfall der Lohnsubventionen nach Ende der Förderdauer kompensiert werden. Dass diese Aufwärtsmobilität in Deutschland bisher nicht ganz leicht zu erreichen war, belegen internationale Vergleichsstudien.[8] Die anstehenden Evaluationen der Neuregelung werden letztlich zeigen, ob sich dieses Bild wandelt und geförderte Arbeitnehmerinnen und -nehmer eine Perspektive auf eine dauerhafte, existenzsichernde Beschäftigung haben.

"Ein-Euro-Jobs"

Befristete Arbeitsgelegenheiten, wie sie das SGB II in § 16 mit den sogenannten "Ein-Euro-Jobs" vorsieht, sind für solche Empfängerinnen und Empfänger von ALG II gedacht, die nicht in reguläre Beschäftigung oder Ausbildung vermittelt werden und auch keine Eingliederungsmaßnahme (mehr) durchlaufen können. Bei den Arbeitsgelegenheiten handelt es sich um im öffentlichen Interesse liegende, zusätzliche Arbeiten, für die der Arbeitslose entweder eine dem Marktlohnsatz entsprechende Entlohnung erhält (Entgeltvariante) oder eine Mehraufwandentschädigung zusätzlich zur Grundsicherung.

Zum einen sollen dadurch schwer vermittelbare Personengruppen (wieder) an den Arbeitsmarkt herangeführt werden, zum anderen lässt sich durch das Angebot von Arbeitsgelegenheiten prüfen, ob Arbeitslose tatsächlich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen. Dies gilt vor allem dann, wenn Stellenangebote nicht in größerer Zahl gemacht werden können. Befristete Arbeitsgelegenheiten komplettieren somit die Strategie des "Förderns" und "Forderns".

Die Arbeitsgelegenheiten nach Sozialgesetzbuch II ersetzen im Wesentlichen die "Hilfe zur Arbeit" aus dem Bundessozialhilfegesetz. Von den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) unterscheiden sie sich vor allem dadurch, dass deren Vergütung sich an der entrichteten Tätigkeit orientiert, während für Arbeitsgelegenheiten lediglich eine Mehraufwandentschädigung zusätzlich zum Arbeitslosengeld II gezahlt wird. Ähnlich ist bei beiden Varianten öffentlich geförderter Beschäftigung, dass die durchgeführten Arbeiten im öffentlichem Interesse liegen müssen und "zusätzlich" geleistet werden. Auch der Einsatz als "ultima ratio" zur Heranführung an den regulären Arbeitsmarkt und zur Überprüfung der Verfügbarkeit ist beiden Ansätzen gemein.

Zwar sind befristete Arbeitsgelegenheiten ähnlich wie ABM für diese Zwecke geeignet, aber auch sie sind mit einer ganzen Reihe von Problemen behaftet: So besteht für die an solchen Maßnahmen Teilnehmenden die Gefahr der Stigmatisierung als "leistungsschwach", wie es bei den AB-Maßnahmen zu beobachten war. Damit ergeben sich unter Umständen nur geringe Übergangschancen in den ersten Arbeitsmarkt; "Maßnahmekarrieren" könnten die Folge sein. Vor allem, wenn die Maßnahmen in großem Stil durchgeführt würden, wäre eine Verdrängung regulärer Beschäftigung zu befürchten: Öffentliche Pflichtaufgaben könnten zurückgefahren und private Initiativen gehemmt werden.

Arbeitsgelegenheiten können also durchaus ein sinnvoller Bestandteil eines "Aktivierungsbündels" sein, wenn die Personen richtig ausgewählt werden und vorrangig die Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit von Langzeitarbeitslosen angestrebt wird. Hierzu könnte im Rahmen der Arbeitsgelegenheiten auch ein gewisser Zeitanteil für (tätigkeitsnahe) Qualifizierung vorgesehen werden. Um Lock-in-Effekte zu vermeiden und die Verfügbarkeit möglichst vieler Personen überprüfen zu können, ist sicherzustellen, dass die Maßnahmen aber nicht zu lang dauern. Die Suche nach einer regulären Beschäftigung sollte immer im Vordergrund stehen.

Schließlich ist es wichtig, mit der Höhe der Entlohnung die richtigen Anreize zu setzen: Ist diese zu hoch, verringern sich für die Teilnehmenden die Anreize zur Suche einer Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt. Bei einer Mehraufwandsentschädigung von 1,50 Euro je Stunde müssten Alleinverdiener in Mehrpersonenhaushalten auf dem ersten Arbeitsmarkt immerhin schon Nettostundenlöhne von bis zu 9.- Euro erzielen, um auf ein Einkommen zu kommen, welches der Lohnersatzleistung plus Mehraufwandsentschädigung entspricht. Andererseits darf die Entlohnung aber auch nicht zu niedrig sein, da sonst die Gefahr von Verdrängungseffekten stiege: Je niedriger die Kosten bei den Trägern der Maßnahme sind, desto größer sind die Anreize, auch solche Tätigkeiten durchführen zu lassen, die zu den öffentlichen Pflichtaufgaben gehören. Dies wird dadurch begünstigt, dass das Kriterium der Zusätzlichkeit sehr weit gefasst ist. Durch die Einrichtung von Beiräten, denen auch Vertreter von Wirtschaft und Handwerk angehören, sollen die Verdrängungseffekte möglichst gering gehalten werden. Ob und inwieweit dies gelingt, kann aber letztlich erst durch eine sorgfältige Evaluation der Effekte überprüft werden.

Organisatorische Umsetzung

Über die dargestellten Neuregelungen hinaus beinhalten die gesetzlichen Regelungen zum Arbeitslosengeld II auch eine Reihe organisatorischer Änderungen, welche die Effizienz der Arbeitsmarktpolitik beeinflussen können. Zu nennen ist hier insbesondere das zunächst bis 2008 befristete Optionsmodell zur Zusammenarbeit von Kommunen und Agenturen für Arbeit. Danach konnte eine begrenzte Anzahl von Kommunen (69) sich dafür entscheiden, die Betreuung der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen alleine zu übernehmen. In einigen wenigen Kommunen gibt es eine getrennte Aufgabenwahrnehmung durch Agenturen für Arbeit und Kommunen. Überall sonst wurden Arbeitsgemeinschaften aus Kommunen und Agenturen für Arbeit gegründet. In optierenden Kommunen wie Arbeitsgemeinschaften wird derzeit am Aufbau organisatorischer Strukturen gearbeitet. Daher können die Auswirkungen der unterschiedlichen Organisationsformen zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht abgeschätzt werden. Bis zum Jahre 2008 soll in umfangreichen Evaluationsstudien ermittelt werden, welches Organisationsmodell besser für die Betreuung der Arbeitsuchenden geeignet ist. Dabei ist zum einen zu beachten, dass die Wahl der Organisationsform nicht unabhängig von den lokalen Bedingungen erfolgt ist. Zum anderen ist für den "Erfolg" des gewählten Organisationsmodells auch eine Vielzahl von Rahmenbedingungen auf dem lokalen Arbeitsmarkt ausschlaggebend.

Aussteuerungsbetrag

Das Sozialgesetzbuch II fügt mit dem Aussteuerungsbetrag eine neue Dimension in die Steuerungslogik der aktiven Arbeitsmarktpolitik ein. Diesen hat die Bundesagentur für Arbeit dem Bund für diejenigen Personen zu erstatten, die nach Erschöpfung ihrer Ansprüche aus dem Bezug von Arbeitslosengeld in den Bezug von Arbeitslosengeld II überwechseln.

Der Aussteuerungsbetrag beeinflusst die Anreize, Anstrengungen zur Aktivierung und Vermittlung von Arbeitslosengeld I-Empfängern zu unternehmen und hat somit direkte Rückwirkungen auf den Einsatz von Maßnahmen für diesen Personenkreis. Jedoch ergeben sich für die aus Beitragszahlermitteln finanzierten Leistungen und Maßnahmen für Bezieher des Arbeitslosengelds I unterschiedliche Auswirkungen. Insbesondere steigen die Anreize, mit dem Maßnahmeeinsatz möglichst früh zu beginnen und eher kostengünstige Maßnahmen zu verwenden. Gleichzeitig nehmen jene ab, aktivierende Maßnahmen einzusetzen, je kürzer die noch verbleibende Anspruchsdauer ist. Ebenso könnten Arbeitsuchende mit einem hohen Risiko, langzeitarbeitslos zu werden, leer ausgehen. Für Betreuungskunden und "schwierige" Beratungskunden wäre es deshalb sinnvoll, wenn SGB III- und SGB II-Träger von Anfang an eng zusammenarbeiten würden, um einen übergreifenden Aktionsplan für die jeweilige Person zu erstellen.

Schlussfolgerungen

Auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene ist zu erwarten, dass die konsequente Aktivierung zu einem Rückgang der Erwerbslosigkeit beiträgt. Hierzu gibt es fünf mögliche Ansatzpunkte:

Erstens: Durch die strengeren Anspruchsvoraussetzungen könnten sich Leistungsempfänger mit geringer Erwerbsneigung vom Arbeitsmarkt zurückziehen.

Zweitens: Weil durch die Neuregelungen die Suchintensität und die Beschäftigungsfähigkeit von Erwerbslosen positiv beeinflusst werden, bestehen zudem Chancen auf eine zügigere Besetzung offener Stellen. Zudem könnten "aktivierte Bewerber" betriebliche Aktivitätshemmnisse aufgrund von Besetzungsproblemen verringern oder auch das deshalb erforderliche Überstundenvolumen reduzieren.

Drittens: Die insgesamt weniger großzügigen Transferleistungen werden die Konzessionsbereitschaft der Arbeitslosen insgesamt erhöhen. Auf dem Arbeitsmarkt würde sich aber ein Zusatzeffekt nur dann einstellen, wenn weder ein regionales noch ein qualifikatorisches "Mismatch" aufträte und Lohnanpassungsprozesse stattfinden (könnten). Letztere könnten zunächst vor allem in den nicht tarifgebundenen Betrieben greifen.

Viertens: Selbst wenn es durch Aktivierung nicht zu mehr Beschäftigung käme, könnte die registrierte Arbeitslosigkeit dennoch sinken. Denn "Aktivierte" könnten die Stille Reserve und andere Nicht-Erwerbstätige in der "Bewerberschlange" zumindest teilweise zurückdrängen.

Fünftens: Weniger großzügige Transferleistungen haben Minderausgaben des Staates zur Folge. Insbesondere wenn der Staat im Sinne einer Umschichtung die eingesparten Mittel für produktive Investitionen verwendet, wäre unter dem Strich ein positiver Beschäftigungseffekt zu erwarten.

Insgesamt ist mit der Neuausrichtung der Arbeitmarktpolitik ein großer Schritt in die richtige Richtung getan worden. Dies gilt besonders deshalb, weil eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik (im Sinne eines Förderns und Forderns) zum einen Druck in Richtung Flexibilität erzeugen und zum anderen höhere individuelle Beschäftigungsrisiken durch passgenaue Förderung flankieren kann.

Über das ökonomische Kalkül hinaus sollte jedoch beachtet werden, dass die Höhe der Lohnersatzleistungen auch verteilungspolitischen Zielen dient. Sie definieren das Einkommen, das die Gesellschaft denjenigen zukommen lassen möchte, die aus individuellen Gründen (z.B. Krankheit, Benachteiligung) oder aufgrund der Arbeitsmarktlage auf Dauer oder vorübergehend keine Erwerbsarbeit ausüben können. Dabei hätte eine drastischere allgemeine Kürzung der Hilfeleistungen wohl gravierende Konsequenzen für die Gesellschaft und auf individueller Ebene. Armutserscheinungen wie Gettobildung, höhere Kriminalität und mangelnde Risikobereitschaft der Individuen müssten bei dieser scheinbar "einfachen" Lösung in Kauf genommen werden. Dennoch wird sich eine Gesellschaft immer wieder fragen müssen, ob die einmal festgelegte und natürlich immer auch diskussionswürdige Höhe von Lohnersatzleistungen mit den Verhältnissen und dem Wandel auf dem Arbeitsmarkt korrespondiert. Aktuelle und zukünftige Reformen werden also diesbezüglich immer eine sorgfältige Güterabwägung vorzunehmen haben.

1|2|3 Auf einer Seite lesen

Fußnoten

1.
Vgl. Jan Schulte, Arbeitslosengeld II und Arbeitslosenhilfe: Gewinner und Verlierer. Eine Schätzung der Nettoeinkommenseffekte von Hartz IV, Volkswirtschaftliche Reihe, Diskussionspapiere des Fachbereichs Wirtschaftswissenschaft der Freien Universität Berlin, Nr. 29/2004.
2.
Vgl. Werner Eichhorst/Stefan Profit/ Eric Thode, Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung. Bericht der Arbeitsgruppe Benchmarking der Bertelsmann Stiftung, Berlin-Heidelberg-New York 2001, und Werner Eichhorst/Eric Thode/Frank Winter, Benchmarking Deutschland 2004. Arbeitsmarkt und Beschäftigung. Bericht der Bertelsmann Stiftung, Berlin-Heidelberg-New York 2004.
3.
Vgl. W. Eichhorst/E. Thode/F. Winter, ebd.
4.
Das Sozialgesetzbuch II (SGB II) regelt die Leistungen von Empfängern des Arbeitslosengeldes II und die Bedingungen für den Einsatz von Maßnahmen zu deren Wiedereingliederung.
5.
Vgl. John P. Martin, What Works Among Active Labour Market Policies: Evidence from OECD Countries' Experiences, in: OECD Economic Studies, 30 (2000), S.79-113.
6.
Das Sozialgesetzbuch III (SGB III) regelt die Leistungen von Empfängern des Arbeitslosengeldes I und die Bedingungen für den Einsatz von Maßnahmen zu deren Wiedereingliederung.
7.
Vgl. Sabine Dann/Andrea Kirchmann/Alexander Spermann/Jürgen Volkert, Einstiegsgeld in Baden-Württemberg. Schlussbericht, hrsg. v. Sozialministerium Baden-Württemberg, Stuttgart 2002.
8.
Vgl. European Commission, Employment in Europe 2004, Luxemburg 2004.