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12.4.2005 | Von:
Markus Gangl

Beschäftigungschancen von Arbeitslosen im internationalen Vergleich

Arbeitsmarktpolitische Rahmenbedingungen

Vor Betrachtung der empirischen Daten ist allerdings die Frage zu beantworten, welche theoretischen Argumente dafür angeführt werden können, dass bzw. in welche Richtung die Beschäftigungschancen von Arbeitslosen durch arbeitsmarktpolitische Interventionen beeinflusst werden. Aus ökonomischer Sicht treten Personen, die durch Arbeitsplatzverlust arbeitslos geworden sind, zunächst in Konkurrenz zu anderen Gruppen als Arbeitsuchende im externen Arbeitsmarkt auf. Ihre Aussichten, die Arbeitsuche durch Einmündung in ein neues Beschäftigungsverhältnis zu beenden, sind dabei nach der ökonomischen Suchtheorie im Wesentlichen von drei Faktoren abhängig:[1] erstens der Arbeitsangebotsrate, d.h. der Häufigkeit, mit der Stellenangebote von Firmen in den Markt gelangen; zweitens den realen Arbeitsanreizen, d.h. der Wahrscheinlichkeit, dass Arbeitslose sich durch Annahme vorhandener Stellenangebote subjektiv besser stellen als durch den Verbleib in der Arbeitslosigkeit, sowie drittens der relativen Sucheffektivität (bestimmter Gruppen) von Arbeitslosen, d.h. von der Wahrscheinlichkeit, vorhandene Stellen auch tatsächlich angeboten zu bekommen, im Vergleich zu anderen Bewerbergruppen wie etwa Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die sich aus einer bestehenden Beschäftigung heraus beruflich verändern möchten, Berufseinsteigern oder aus der Erziehungspause wieder in den Arbeitsmarkt zurückkehrenden Müttern und Vätern.

Offensichtlich sind diese Größen in vielfältiger Weise und durch verschiedenste Instrumente potenziell politisch beeinflussbar, wenn auch sicher nicht determiniert. Es ist beispielsweise leicht vorstellbar, dass die Arbeitsangebotsrate im externen Arbeitsmarkt direkt von der konjunkturellen Lage abhängt und damit von geeigneten fiskal- oder industriepolitischen Maßnahmen beeinflusst werden kann. Im Folgenden soll allerdings der gesamte Bereich makroökonomischer Politik zugunsten der Frage nach den geeigneten arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Rahmenbedingungen im engeren Sinn zurückgestellt werden. Diese stellen zum einen selbst ein sehr wichtiges originäres Feld der öffentlichen wie wissenschaftlichen Debatte dar, zum anderen erlauben die in dieser ländervergleichenden Studie zur Verfügung stehenden Daten vergleichsweise informativere Aufschlüsse über den empirischen Zusammenhang zwischen den Beschäftigungschancen von Arbeitslosen einerseits und den arbeitsrechtlichen und sozialpolitischen Rahmenbedingungen von Arbeitsmärkten andererseits.

Wie Abbildung 1 anhand der Länderunterschiede in der sozialen Absicherung der Arbeitslosen sowie der Stärke des Kündigungsschutzes zeigt, lassen sich allein innerhalb der Länder der Europäischen Union vier grundsätzlich verschiedene Strategien der arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Regulierung des Arbeitsmarktgeschehens ausmachen.[2] Für die Bundesrepublik ist kennzeichnend, dass Arbeitnehmer nach wie vor auf beide Schutzmechanismen vertrauen können: Trotz einiger Lockerungen seit Mitte der achtziger Jahre genießen (vor allem unbefristet) Beschäftigte im internationalen Vergleich relativ weitgehende Schutzrechte vor Entlassungen bzw. greifen relativ großzügige Abfindungs- und Sozialplanregelungen im Falle einer eventuellen betriebsbedingten Kündigung. Im Falle des Arbeitsplatzverlustes sichert vor allem das Arbeitslosengeld für die weit überwiegende Mehrheit der Betroffenen für einen - im internationalen Vergleich - ebenfalls großzügig bemessenen Zeitraum den materiellen Lebensstandard zumindest hinreichend ab.

Innerhalb der Europäischen Union ist diese Form des Arbeitnehmerschutzes sowohl im Arbeitsrecht als auch durch eine adäquate soziale Absicherung vor allem in den kontinentaleuropäischen Ländern verbreitet, neben der Bundesrepublik etwa in Frankreich. Im Unterschied dazu verfügen die skandinavischen Länder - in der Grafik und in der unten folgenden Analyse durch Dänemark vertreten - zwar über ein mindestens ähnlich umfassendes System der sozialen Absicherung von Arbeitslosen, dieses existiert aber im Rahmen eines deutlich flexibleren, d.h. rechtlich weniger stark regulierten Arbeitsmarktes.

Genau das entgegengesetzte Modell des Arbeitnehmerschutzes verfolgen die meisten südeuropäischen Staaten, in denen die sozialstaatliche Absicherung von Arbeitslosen nur rudimentär, Arbeitnehmerschutzrechte dagegen sehr stark ausgebaut sind. In Abbildung 1 ist Italien ein Beispiel eines Arbeitsmarktes, in dem Kernbelegschaften noch einmal stärker vor Entlassung geschützt sind als etwa in der Bundesrepublik, in dem atypische Erwerbsformen, etwa befristete Verträge oder Zeitarbeit, nur sehr beschränkt möglich sind, wo aber gleichzeitig eine adäquate soziale Absicherung der Arbeitslosen praktisch völlig fehlt.

Ein viertes und letztes Regulierungsmodell wird schließlich in den angelsächsischen Ländern umgesetzt, in denen Arbeitnehmerschutz - in den USA traditionell, in Großbritannien seit den marktliberalen Reformen ab den achtziger Jahren - weder in Form arbeitsrechtlicher Regelungen noch durch eine adäquate sozialstaatliche Absicherung einen politischen Ausdruck erfährt, sondern das Arbeitsmarktgeschehen relativ weitgehend dem Spiel der Marktkräfte überlassen wird.

Hinter diesen unterschiedlichen Regulierungsmodellen stehen durchaus unterschiedliche Annahmen darüber, welche institutionellen Rahmenbedingungen der Überwindung von Arbeitslosigkeit zuträglich sind. Oder anders ausgedrückt: Es lassen sich theoretische Gründe dafür anführen, dass infolge der jeweiligen Rahmenbedingungen die Anreizstrukturen im Arbeitsmarkt im Sinne einer nachhaltigen Verbesserung der Beschäftigungschancen von Arbeitslosen gesetzt werden. Im Hinblick auf die Rolle der Arbeitslosenversicherung betont die ökonomische Theorie beispielsweise, dass Anreize zur (schnellen) Arbeitsuche durch Transferzahlungen verändert werden: Bei finanzieller Unterstützung der Arbeitslosen werden diese nur selektiv nach einer mehr oder minder adäquaten Wiederbeschäftigung suchen, wodurch sich gleichzeitig auch die Dauer der Arbeitslosigkeit tendenziell verlängert.[3]

Die soziale Absicherung von Arbeitslosen kann individuell wie volkswirtschaftlich positive oder negative Effekte haben. Welcher Effekt eintritt, hängt entscheidend davon ab, ob dabei die relative Verlängerung der Arbeitslosigkeitsdauer oder die besseren Ergebnisse einer selektiven Arbeitsplatzsuche den für die erfolgreiche Überwindung von Arbeitslosigkeit empirisch entscheidenden Effekt darstellt.[4]

Theoretisch ähnlich ambivalent sind potenzielle Effekte der Arbeitsmarktregulierung zu sehen. Ein stärker ausgeprägter Kündigungsschutz führt zunächst einmal sowohl zu einer Reduzierung als auch zu einer Umverteilung des Risikos von Arbeitsplatzverlusten: Bei einem institutionell starken Schutz der Kernbelegschaften verringert sich deren Arbeitslosigkeitsrisiko, gleichzeitig zeigen Ergebnisse empirischer Studien, dass Arbeitslosigkeit und wirtschaftliche Unsicherheit dann in der Regel verstärkt auf periphere Gruppen im Arbeitsmarkt - etwa auf Berufseinsteiger - abgewälzt werden.[5] Verteilungspolitisch könnte dies sogar bis zu einem gewissen Grad sinnvoll sein, wenn dadurch Arbeitslosigkeit vor allem auf Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer konzentriert würde, die diese relativ leicht überwinden können. Negativer ist dabei allerdings, dass mit einem stärkeren Kündigungsschutz auch eine insgesamt geringere Arbeitsmarktdynamik sowie ein eher risikoarmes Einstellungsverhalten von Arbeitgebern einhergeht, wodurch sich die Beschäftigungschancen von Arbeitslosen jeweils tendenziell verschlechtern würden.[6]

Sowohl für die Rolle der Arbeitsmarktregulierung als auch für die Auswirkungen der sozialen Sicherung lässt sich Folgendes feststellen: Weder die Relevanz der unterschiedlichen und zum Teil konträren Effekte arbeitsmarktpolitischer Instrumente noch ihre schlussendliche Nettowirkung oder gar die Folgen des Zusammenwirkens unterschiedlicher Institutionen lassen sich einfach theoretisch erschließen. Sie können nur durch eine empirische Analyse der ganz realen Schwierigkeiten von Arbeitslosen, diesen Zustand unter unterschiedlichen arbeitsmarktpolitischen Rahmenbedingungen nachhaltig wieder zu überwinden, geklärt werden. Dabei sollte gerade der internationale Vergleich zwischen institutionell sehr unterschiedlich verfassten Arbeitsmärkten Aufschluss darüber geben, welche Kombination arbeitsmarkt- und sozialpolitischer Instrumente am ehesten einer raschen wie nachhaltigen Überwindung von Arbeitslosigkeit zuträglich ist.


Fußnoten

1.
Die im Beitrag vorgestellten empirischen Arbeiten beruhen auf Daten des amerikanischen Survey of Income and Program Participation sowie des European Community Household Panel Survey. Diese Datensätze wurden freundlicherweise durch das Bureau of the Census, Washington D.C., bzw. durch Eurostat zur Verfügung gestellt. Beide Institutionen tragen selbstverständlich keine inhaltliche Verantwortung für die hier vorgestellten Analysen und Ergebnisse. Der Beitrag entstand im Rahmen des vom Autor geleiteten ESF-DFG-Projektes Human Capital Effects of the Welfare State.Vgl. z.B. Christopher A. Pissarides, Job search and the functioning of labour markets, in: Derek Carline u.a. (Hrsg.), Labour Economics, London 1985, zu einer ausführlicheren Darstellung der ökonomischen Suchtheorie und verwandter Modelle des Arbeitsmarktes.
2.
Vgl. dazu z.B. G?sta Esping-Andersen, Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford 1999.
3.
Vgl. etwa Anthony B. Atkinson/John Micklewright, Unemployment compensation and labor market transitions: a critical review, in: Journal of Economic Literature, 24 (1991) 4, S. 1679 - 1727.
4.
Vgl. zur Diskussion etwa Daron Acemoglu, Good Jobs versus Bad Jobs, in: Journal of Labor Economics, 19 (2001) 1, S. 1 - 21; zum Nachweis positiver Sucheffekte der Arbeitslosenunterstützung siehe Markus Gangl, Welfare states and the scar effects of unemployment, in: American Journal of Sociology, 109 (2004) 6, S. 1319 - 1364.
5.
Vgl. etwa G?sta Esping-Andersen, Who is harmed by labour market regulations?, in: ders./Mario Regini (Hrsg.) Why deregulate labour markets?, Oxford 2000.
6.
Vgl. zum Zusammenhang von Arbeitsmarktregulierung und Arbeitsmarktdynamik z.B. OECD, Employment Protection and Labour Market Performance, in: OECD Employment Outlook, Paris 1999, S. 49 - 132; zum Zusammenhang von Arbeitsmarktregulierung und Einstellungschancen von Arbeitslosen z.B. Markus Gangl, Institutions and the structure of labour market matching in the United States and West Germany, in: European Sociological Review, 20 (2004) 3, S. 171 - 187.