APUZ Dossier Bild

21.3.2005 | Von:
Udo Margedant

Ein bürgerfernes Machtspiel ohne Gewinner

Problemlage

Mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland ist der Föderalismus im Grundgesetz als festes und unveränderbares Prinzip verankert. Art. 30 GG enthält eine umfassende Zuständigkeitsvermutung für alle staatlichen Aufgaben zugunsten der Länder, die jedoch mit der Einschränkung versehen ist, "soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt". Gleiches gilt nach Art. 70 GG auch für den Bereich der Gesetzgebung. Durch mehrere Grundgesetzänderungen sind Gesetzgebungsmaterien in die Bundeszuständigkeit bzw. von der Länderhoheit in die Rahmengesetzgebung verlagert worden. Roman Herzog charakterisiert diese verfassungsrechtliche Entwicklung als eine "ständige Einbahnstraße von der Landeszuständigkeit zur Bundeszuständigkeit"[2]. Auch in der Finanzverfassung haben die Länder Gestaltungsmöglichkeiten verloren. Durch die Grundgesetzänderung vom 12. Mai 1969 hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für alle Steuern erhalten, an deren Aufkommen er beteiligt ist oder bei denen er ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung feststellt (Art. 105 Abs. 2 GG). Den Ländern sind die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern geblieben, "soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind" (Art. 105 Abs. 2a GG).

Ein grundlegendes Problem ist das Postulat, "einheitliche" bzw. "vergleichbare Lebensverhältnisse" herzustellen. Es gründet in der Einheit des Staates, im durch ihn garantierten Sozialstaatsprinzip bzw. in dem Gebot sozialer Gleichheit. Das Postulat wirkt als Schranke bundesstaatlicher Vielfalt und ist gegenläufig zum Bundesstaatsprinzip, das seinerseits länderspezifische Vielfalt legitimiert. Diese Vielfalt stellt sich ihrerseits in unterschiedlichen Lebensverhältnissen dar.

Im Strukturprinzip "sozialer Bundesstaat" findet das dynamische Spannungsfeld zwischen föderaler Vielfalt einerseits und Gleichheit bzw. Vergleichbarkeit der Lebensverhältnisse andererseits seinen Ausdruck. Auf dieses Spannungsfeld wirken politische Veränderungen ebenso wie die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung ein. Bis in die siebziger Jahre hat die Tendenz zum "kooperativen Föderalismus" dominiert. Die bundesfreundliche Auslegung der "Bedürfnisklausel" in Art. 72 Abs. 2 GG hat maßgeblich zur Aushöhlung der Länderkompetenzen beigetragen. Danach setzte eine bis heute andauernde Phase der Renaissance des Subsidiaritätsprinzips und damit verbunden auch der Erstarkung des Bundesstaatsprinzips ein.

Die Änderung des Art. 72 Abs. 2 im Jahre 1994 hat die Frage der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung in der konkurrierenden Gesetzgebung justitiabel gemacht. Verfahrensrechtlich wurde diese Absicht dadurch flankiert, dass gleichzeitig in Art. 93 Abs. 1 GG der Kreis der Antragsteller erweitert wurde. Nunmehr kann auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes überprüft werden, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG entspricht.

Trotzdem gibt es in der konkurrierenden Gesetzgebung für die Länder nahezu keinen Spielraum mehr. Der Bund hat seine Gesetzgebungskompetenzen in diesem Bereich in einem Maße ausgeschöpft, dass faktisch der Unterschied zwischen der ausschließlichen und der konkurrierenden Bundesgesetzgebungskompetenz nicht mehr besteht. Als Kompensation haben die Länder über den Bundesrat Kompetenzverluste ausgleichen können. Fast zwei Drittel aller Bundesgesetze sind Zustimmungsgesetze. Bei wichtigen oder politisch brisanten Gesetzesvorhaben des Bundes tritt der Bundesrat jedoch häufig nicht als Vertreter spezifischer Landesinteressen auf; er fungiert vielmehr als parteipolitischer Gegenpart zur Bundesregierung. Der Bundesrat handelt dann nicht anders als die parlamentarische Opposition im Bundestag. Er hat dabei jedoch als eigenständiges Gesetzgebungsorgan größere Einflussmöglichkeiten. Verlierer dieser Verflechtung der Entscheidungsstrukturen sind die Landesparlamente in ihrer Funktion als Gesetzgeber und Institutionen dezentraler politischer Verantwortung in der repräsentativen Demokratie.

Indem sich Politik und Rechtsetzung zunehmend von den niedrigeren auf die höheren Ebenen verlagern, hat das Subsidiaritätsprinzip an Geltung verloren. Kompetenzen und politische Verantwortung sind nicht mehr vorrangig der jeweils kleineren Einheit übertragen und damit auch nicht mehr möglichst nah am Bürger angesiedelt. Diese Entwicklung hat sich innerstaatlich im Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern, aber auch im Verhältnis zur Europäischen Union vollzogen.

Diese Verlagerung von Zuständigkeiten schwächt alle Parlamente. An die Stelle der jeweils verlorenen Zuständigkeiten auf der niedrigeren Ebene sind stärkere Beteiligungsrechte der Exekutive an der Rechtsetzung auf der höheren Ebene getreten. Die Kompetenzverlagerung von legislativen zu exekutiven Organen findet sich auch dort wieder, wo den Ländern eigene Gesetzgebungszuständigkeiten geblieben sind. Die Landesexekutiven stimmen sich untereinander - teilweise auch mit dem Bund - in allen möglichen Formen der Kooperationen von der Ministerpräsidentenkonferenz über Fachministerkonferenzen bis hin zu Hunderten von Ausschüssen und Projektgruppen ab. Sie einigen sich auf Entwürfe oder im Kern gleich lautende Regelungen. Den Landtagen wird damit die Möglichkeit der sachlichen Gestaltung entzogen. Es bleibt ihnen dann nur die Alternative, zum vorgelegten Resultat "Ja" oder "Nein" zu sagen.


Fußnoten

2.
Roman Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Stand 2003, Art. 20 IV Rn 55.