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21.3.2005 | Von:
Udo Margedant

Ein bürgerfernes Machtspiel ohne Gewinner

Die Bundesstaatskommission

Die am 16./17. Oktober 2003 eingesetzte gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung hatte den Auftrag erhalten, Vorschläge mit dem Ziel zu erarbeiten, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern. Insbesondere sollte sie die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder, die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes sowie die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern überprüfen.

Eine grundlegende Reform des deutschen Föderalismus war von vornherein nahezu ausgeschlossen, zumal die beiden wichtigen Themenfelder Finanzausgleich und Länderneugliederung ausgeklammert wurden. Bereits im Vorfeld hatten Bund und Länder ihre Verhandlungspositionen derart festgelegt, dass hohe Barrieren aufgebaut waren.[7] Heterogen waren aber auch die Interessenlagen zwischen den Ländern, d.h. zwischen finanzschwachen und finanzstarken, kleinen und großen, alten und neuen Ländern, außerdem zwischen Landesregierungen und Landesparlamenten. Spürbare Unterschiede bestanden auf der Bundesebene zwischen Bundesregierung und Bundestag. Angesichts dieser Konstellationen mussten Kompromisse auf der Grundlage des kleinsten gemeinsamen Nenners eingegangen werden, damit erforderliche Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat zustande kommen könnten.

Die Bundesstaatskommission ist nicht an Erkenntnis-, sondern an Entscheidungsproblemen, d.h. am "Machtproblem", gescheitert. Dass die Kommission in der Bildungspolitik keinen Konsens herbeiführen konnte, war angesichts der Bedeutung des Zukunftsthemas "Bildung" für die Landtagswahlen 2005 und die Bundestagswahl fast vorauszusehen, weil weder die Bundesregierung noch die Länder dieses Thema aus der Hand geben wollten. Aber auch bei einem erfolgreichen Abschluss wäre das Ergebnis - gemessen an Auftrag und Anspruch der Bundesstaatskommission - unbefriedigend ausgefallen und hätte statt größerer Transparenz und höherer Effizienz neue Probleme aufgeworfen.

In der Eröffnungssitzung am 7. November 2003 hatten alle beteiligten Gruppen betont, dass ein wichtiges Reformziel die Reduzierung der Zustimmungsnotwendigkeit von Bundesgesetzen sein müsste. Von den vielfältigen Tatbeständen im Grundgesetz, die eine Zustimmung des Bundesrates erforderlich machen, stand Art. 84 Abs. 1 GG[8] im Mittelpunkt der Reformerwägungen: "Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen." Die einfachste Lösung wäre gewesen, den Nachsatz zu streichen, zumal nicht begründet ist, warum der Bund eine Mitgestaltungsbefugnis bei Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren benötigt, wenn die Bundesgesetze von den Ländern als "eigene Angelegenheit" ausgeführt werden.

Herausgekommen ist eine komplizierte Regelung, bei der Entflechtungen durch Zugeständnisse und Ausnahmen an anderer Stelle wieder aufgehoben wurden. Die Sachlogik des neuen Art. 84 GG erschließt sich nur schwer. Der neue Satz 2 "Sofern Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, können die Länder davon abweichende Regelungen treffen" lässt viele Fragen offen. Die Sätze 3 und 4 schaffen weniger Klarheit als vielmehr Verwirrung: "Regelungen der Länder gehen den Regelungen des Bundes nach Satz 2 vor. In Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeiten für die Länder regeln." Satz 5 legt schließlich fest, dass Bundesgesetze, die nach den nicht definierten "besonderen Bedürfnissen" des Satzes 4 zustande kommen, "der Zustimmung des Bundesrates" bedürfen.

Eindeutig positiv zu bewerten ist nur der letzte Satz: "Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden." Dieser Reformvorschlag entspricht dem Konnexitätsprinzip, also der Verknüpfung von Regelungs-, Durchführungs- und Finanzierungsverantwortung. Das Prinzip - wer eine Aufgabe zuweist, hat auch für deren Finanzierung zu sorgen - wird in der bestehenden Fassung des Art. 84 GG ebenso wie auch an anderen Stellen bislang nicht konsequent umgesetzt. Ob die vorgeschlagene Neufassung des Art. 84 GG die von den Protagonisten dieser Reformmaßnahme versprochene starke Verminderung der Zustimmungsbedürftigkeit erbracht hätte, bleibt auch vor dem Hintergrund des neuen Art. 104a Abs. 3a GG[9] zu bezweifeln, der einen neuen Zustimmungstatbestand für "Bundesgesetze mit erheblichen Kostenfolgen" schafft.

Auf den ersten Blick positiv sind die Bemühungen zu bewerten, Gesetzgebungszuständigkeiten zu entflechten: 13 Gesetzgebungszuständigkeiten sollten in die ausschließliche Kompetenz der Länder und fünf weitere in diejenige des Bundes übertragen werden. Dieser Erfolg ist aber insofern zu relativieren, da 26 Materien in der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 GG verbleiben; d.h., die bisherigen Gesetzgebungsgegenstände sollten vielfach lediglich aufgeteilt werden. Art. 74 GG würde danach noch unübersichtlicher und schwieriger zu handhaben sein. Das gilt z.B. für das in Art. 74 Abs. 11 GG "geregelte Recht der Wirtschaft". Der hierzu bislang bereits umfangreiche Klammerzusatz[10] würde durch die vorgesehene Eingrenzung "ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte" noch komplexer.

Die im Vorfeld scheinbar erzielte Einigung zwischen Bund und Ländern, die Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG abzuschaffen - auch wegen des zeitraubenden zweistufigen Verfahrens, das angesichts der EU-Richtlinien mit überschaubaren Umsetzungsfristen zunehmend Probleme bereitet -, wurde nur teilweise umgesetzt.[11] Es entfallen zwar die in Art. 74a GG geregelte Einbeziehung der Besoldung und Versorgung im öffentlichen Dienst in die konkurrierende Gesetzgebung sowie die diesbezügliche Rahmengesetzgebung in Art. 75 Abs. 1 GG. Aber die neue Regelung ist wieder nur ein Kompromiss: Die Länder sollen zukünftig für Laufbahnen, Besoldung und Versorgung des Landesbeamten zuständig sein. Die Regelungskompetenz des Bundes wird auf die "Statusrechte und -pflichten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes" in einer neuen Ziffer 27 des Art. 74 Abs. 1 GG begrenzt.

Problematisch ist, dass nach dem Reformvorschlag der Bund 15 der 26 Materien der konkurrierenden Gesetzgebung ohne die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG in Anspruch nehmen könnte. Wenn der Bund ohne Begründung in diesen Materien von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch machen kann, warum überträgt man dann nicht gleich diese Befugnisse in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes? Es schließt sich eine zweite Frage an: Warum soll die mit der Verfassungsreform 1994 verschärfte Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG gerade zu dem Zeitpunkt wieder entschärft werden, wo die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht in mittlerweile fünf Urteilen diese Klausel konkretisiert und dem Bund enge Grenzen in der konkurrierenden (und rahmensetzenden) Gesetzgebung gesteckt hat?[12]

Kaum Fortschritte wurden beim Abbau der Mischfinanzierungen erzielt. Die intransparenten Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und 91b GG bleiben weitgehend bestehen. Lediglich in Ziffer 1 sollte der Hochschulbau entfallen, jedoch "die Förderung von Großgeräten und Vorhaben nationaler Exzellenz über die GA Forschungsförderung" fortgeführt werden.

Die Interessenkonflikte zwischen den finanzschwachen und den finanzstarken Ländern haben weiter reichende Entflechtungen verhindert. Das gilt für eigene Gesetzgebungskompetenzen der Länder über Steuern, deren Aufkommen allein ihnen zufließen. Statt Möglichkeiten eigener Gestaltung zu begrüßen, befürchteten einige Länder unsolidarischen Wettbewerb und Konkurrenz. Aus gleichen Erwägungen leisteten sie auch Widerstand gegen die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben.


Fußnoten

7.
Vgl. Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung - Position des Bundes und Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung - Leitlinien für die Verhandlungen mit dem Bund, in: Rudolf Hrbek/Annegret Eppler (Hrsg.), Deutschland vor der Föderalismusreform, Tübingen 2003.
8.
Zur Diskussion in der Bundesstaatskommission über Art. 84 GG vgl. Hans-Jörg Dietsche/Sven Hinterseh, Landesrecht bricht Bundesrecht?, in: Michael Borchard/Udo Margedant (Hrsg.), Föderalismusreform - Vor der Reform ist nach der Reform?, Zukunftsforum Politik Nr. 61, Sankt Augustin 2004.
9.
"Führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, bedürfen diese der Zustimmung des Bundesrates, wenn sie Pflichten zur Erbringung von Geldleistungen oder geldwerten Sachleistungen gegenüber Dritten begründen." Der Begriff "geldwerte Sachleistungen" umfasst nach dem Begleittext zu Art. 104a Abs. 3 auch hiermit vergleichbare Dienstleistungen. Zu diesen weitgefassten Sachleistungen gehören u.a. die Verpflichtung der Länder zur Schaffung und Unterhaltung von Aufnahmeeinrichtungen für Asylbegehrende, die Bereitstellung von Tagesbetreuungsplätzen sowie die Sozialleistungen im Bereich des Sozialgesetzbuches.
10.
Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen.
11.
Es bleiben in Art. 75 GG die Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, das Jagdwesen, den Naturschutz und die Landschaftspflege sowie die Bodenverteilung, die Raumordnung und den Wasserhaushalt bestehen.
12.
Altenpflege-Urteil, Kampfhunde-Urteil, Ladenschluss, Juniorprofessur und Studiengebühren.