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21.3.2005 | Von:
Udo Margedant

Ein bürgerfernes Machtspiel ohne Gewinner

Die Föderalismuskommission ist gescheitert, weil gesamtstaatliche Interessen im Machtspiel der politischen Akteure in den Hintergrund getreten sind.

Einleitung

In Deutschland wird über notwendige Reformvorhaben heftig diskutiert und gestritten. Zwar werden zu wichtigen innenpolitischen Politikfeldern grundlegende Reformen in Angriff genommen, aber häufig versanden sie in kleineren, teilweise nicht aufeinander abgestimmten Reformschritten. Die politischen Akteure verspielen ihren Kredit bei den Bürgern; die Politik verliert an Glaubwürdigkeit. Zukunfts- und Wettbewerbsfähigkeit, Eigenverantwortung, aber auch Politikverdrossenheit sind einige der Schlagworte, die den politischen Diskurs leiten.

In dieser Situation wird immer wieder die Politikverdrossenheit heraufbeschworen, um Unzulänglichkeiten in der Politik zu beschreiben. Sprachlich und inhaltlich korrekt ist es jedoch, von einer Verdrossenheit gegenüber den Politikern und den Parteien zu sprechen. Nach Umfragen sind Dreiviertel der Befragten der Meinung, dass die politische Elite ihrer Aufgabe nicht gewachsen ist. Sie sprechen den Politikern ihre Sachkompetenz ab. Politiker- und auch Parteienverdrossenheit der Bürger, die in Wahlen und in Reaktionen auf laufende Reformdiskussionen deutlich zu Tage treten, sind als Symptome allgemeiner Verunsicherung ernst zu nehmen. Sie können in Politik- und Staatsverdrossenheit umschlagen. "Die Deutschen leiden", wie es die Neue Züricher Zeitung treffend beschrieben hat, "derzeit am Zustand ihres Gemeinwesens; sie leiden an den Reformen, die sie bereits verabschiedet haben, und fast mehr leiden sie an den Reformen, die noch ausstehen."

In einem nie gekannten Ausmaß wird in Deutschland grundsätzlich auch über das politische System nachgedacht, über die Mechanismen der Macht, über das Verhältnis von Bürger und Staat, über die Rolle des Individuums im Regelwerk der Institutionen. Das Erscheinungsbild des deutschen Bundesstaates hat, von der Öffentlichkeit zunächst nahezu unbemerkt, bereits seit mehreren Jahren intensiv Wissenschaft und Politik beschäftigt.[1]

Problemlage

Mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland ist der Föderalismus im Grundgesetz als festes und unveränderbares Prinzip verankert. Art. 30 GG enthält eine umfassende Zuständigkeitsvermutung für alle staatlichen Aufgaben zugunsten der Länder, die jedoch mit der Einschränkung versehen ist, "soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt". Gleiches gilt nach Art. 70 GG auch für den Bereich der Gesetzgebung. Durch mehrere Grundgesetzänderungen sind Gesetzgebungsmaterien in die Bundeszuständigkeit bzw. von der Länderhoheit in die Rahmengesetzgebung verlagert worden. Roman Herzog charakterisiert diese verfassungsrechtliche Entwicklung als eine "ständige Einbahnstraße von der Landeszuständigkeit zur Bundeszuständigkeit"[2]. Auch in der Finanzverfassung haben die Länder Gestaltungsmöglichkeiten verloren. Durch die Grundgesetzänderung vom 12. Mai 1969 hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für alle Steuern erhalten, an deren Aufkommen er beteiligt ist oder bei denen er ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung feststellt (Art. 105 Abs. 2 GG). Den Ländern sind die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern geblieben, "soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind" (Art. 105 Abs. 2a GG).

Ein grundlegendes Problem ist das Postulat, "einheitliche" bzw. "vergleichbare Lebensverhältnisse" herzustellen. Es gründet in der Einheit des Staates, im durch ihn garantierten Sozialstaatsprinzip bzw. in dem Gebot sozialer Gleichheit. Das Postulat wirkt als Schranke bundesstaatlicher Vielfalt und ist gegenläufig zum Bundesstaatsprinzip, das seinerseits länderspezifische Vielfalt legitimiert. Diese Vielfalt stellt sich ihrerseits in unterschiedlichen Lebensverhältnissen dar.

Im Strukturprinzip "sozialer Bundesstaat" findet das dynamische Spannungsfeld zwischen föderaler Vielfalt einerseits und Gleichheit bzw. Vergleichbarkeit der Lebensverhältnisse andererseits seinen Ausdruck. Auf dieses Spannungsfeld wirken politische Veränderungen ebenso wie die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung ein. Bis in die siebziger Jahre hat die Tendenz zum "kooperativen Föderalismus" dominiert. Die bundesfreundliche Auslegung der "Bedürfnisklausel" in Art. 72 Abs. 2 GG hat maßgeblich zur Aushöhlung der Länderkompetenzen beigetragen. Danach setzte eine bis heute andauernde Phase der Renaissance des Subsidiaritätsprinzips und damit verbunden auch der Erstarkung des Bundesstaatsprinzips ein.

Die Änderung des Art. 72 Abs. 2 im Jahre 1994 hat die Frage der Erforderlichkeit bundesgesetzlicher Regelung in der konkurrierenden Gesetzgebung justitiabel gemacht. Verfahrensrechtlich wurde diese Absicht dadurch flankiert, dass gleichzeitig in Art. 93 Abs. 1 GG der Kreis der Antragsteller erweitert wurde. Nunmehr kann auf Antrag des Bundesrates, einer Landesregierung oder der Volksvertretung eines Landes überprüft werden, ob ein Gesetz den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG entspricht.

Trotzdem gibt es in der konkurrierenden Gesetzgebung für die Länder nahezu keinen Spielraum mehr. Der Bund hat seine Gesetzgebungskompetenzen in diesem Bereich in einem Maße ausgeschöpft, dass faktisch der Unterschied zwischen der ausschließlichen und der konkurrierenden Bundesgesetzgebungskompetenz nicht mehr besteht. Als Kompensation haben die Länder über den Bundesrat Kompetenzverluste ausgleichen können. Fast zwei Drittel aller Bundesgesetze sind Zustimmungsgesetze. Bei wichtigen oder politisch brisanten Gesetzesvorhaben des Bundes tritt der Bundesrat jedoch häufig nicht als Vertreter spezifischer Landesinteressen auf; er fungiert vielmehr als parteipolitischer Gegenpart zur Bundesregierung. Der Bundesrat handelt dann nicht anders als die parlamentarische Opposition im Bundestag. Er hat dabei jedoch als eigenständiges Gesetzgebungsorgan größere Einflussmöglichkeiten. Verlierer dieser Verflechtung der Entscheidungsstrukturen sind die Landesparlamente in ihrer Funktion als Gesetzgeber und Institutionen dezentraler politischer Verantwortung in der repräsentativen Demokratie.

Indem sich Politik und Rechtsetzung zunehmend von den niedrigeren auf die höheren Ebenen verlagern, hat das Subsidiaritätsprinzip an Geltung verloren. Kompetenzen und politische Verantwortung sind nicht mehr vorrangig der jeweils kleineren Einheit übertragen und damit auch nicht mehr möglichst nah am Bürger angesiedelt. Diese Entwicklung hat sich innerstaatlich im Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern, aber auch im Verhältnis zur Europäischen Union vollzogen.

Diese Verlagerung von Zuständigkeiten schwächt alle Parlamente. An die Stelle der jeweils verlorenen Zuständigkeiten auf der niedrigeren Ebene sind stärkere Beteiligungsrechte der Exekutive an der Rechtsetzung auf der höheren Ebene getreten. Die Kompetenzverlagerung von legislativen zu exekutiven Organen findet sich auch dort wieder, wo den Ländern eigene Gesetzgebungszuständigkeiten geblieben sind. Die Landesexekutiven stimmen sich untereinander - teilweise auch mit dem Bund - in allen möglichen Formen der Kooperationen von der Ministerpräsidentenkonferenz über Fachministerkonferenzen bis hin zu Hunderten von Ausschüssen und Projektgruppen ab. Sie einigen sich auf Entwürfe oder im Kern gleich lautende Regelungen. Den Landtagen wird damit die Möglichkeit der sachlichen Gestaltung entzogen. Es bleibt ihnen dann nur die Alternative, zum vorgelegten Resultat "Ja" oder "Nein" zu sagen.

Der entmündigte Bürger

Der Bürger wird permanent mit Gesetzen, Gesetzesänderungen und Rechtsverordnungen konfrontiert, die ihn zwar betreffen, deren Zustandekommen und Auswirkungen aber undurchsichtig sind, weil die Gesetzgebungstechnik nicht mehr nachvollziehbar ist. So ist das Steuerrecht in mehr als 100 Bundesgesetzen geregelt und wird auch vielfach außerhalb von Steuergesetzen geändert. Die Folge ist, dass der Bürger den Sachzusammenhang nicht mehr versteht. Er weiß nicht, welches Ressort oder welche föderale Ebene für welche Maßnahme verantwortlich ist. Sein Vertrauen in den Text des Grundgesetzes wird erschüttert, wenn er von informellen Regelungen erfährt, in denen vorab Absprachen zwischen dem Staat und Gesetzesbetroffenen zu künftiger Gesetzgebung getroffen werden. Wenn dann noch öffentlich gefordert wird, dass "Zusagen" oder "Absprachen" mit der Bundesregierung eingehalten werden sollen, ist der Bürger vollends verunsichert; denn die Gesetzgebungsbefugnis liegt nach dem Grundgesetz doch ausschließlich bei Bundestag und Bundesrat.

Angesichts der undurchschaubaren politischen Entscheidungsprozesse treten die Stärken eines föderalen Staates, der die demokratischen Rechte seiner Bürger wahrt und den verschiedenen politischen Ebenen Gestaltungsmöglichkeiten garantiert, nicht mehr zu Tage. Politische Entscheidungen werden aus der Sicht des Bürgers ohne klare Zuordnung von Verantwortung und damit für ihn weitgehend anonym getroffen. Politik wird von bürgerfernen Bürokratien und Gremien betrieben, deren demokratische Legitimation ihm zumindest fragwürdig erscheinen. Aufgaben und Kompetenzen sind auf allen politischen Ebenen in hohem Maße ineinander verflochten.

Das ist nicht nur ein Staatsorganisationsproblem, sondern auch ein Demokratieproblem. Auf allen Ebenen konfrontieren die Regierungsvertreter ihre Parlamente mit politischen Absprachen, an denen die Vertreter des Volkes nicht mitgewirkt haben. Die Wählerinnen und Wähler sind verwirrt, zumal auch die Verantwortung der einzelnen Parteien für politische Entscheidungen häufig im Dunkeln bleibt. Schließlich fragt sich der Bürger, ob dieses politische System in seiner gegenwärtigen Ausprägung den Herausforderungen im Zeichen des beschleunigten Wandels und der Globalisierung noch gewachsen ist.

Der Verlauf der Reformdebatten in Deutschland trägt dazu bei, dass der Bürger weiter verunsichert wird. Wer welche Entscheidungen trifft und wer für welche Entscheidungen verantwortlich ist, kann der Bürger nicht mehr nachvollziehen. Intransparenz und Politikverflechtung sind nicht nur kennzeichnend für die Kompetenzordnung, sondern betreffen in gleichem Maße auch die Finanzordnung. Für den Bürger ist im gegenwärtigen System nicht mehr erkennbar, an welche Ebene er seine Steuern zahlt und was damit finanziert wird.

Trotz allem schätzt der Bürger die repräsentativen Organe unserer Staatsordnung immer noch hoch ein. Nach jüngsten Meinungsumfragen sind bei über zwei Dritteln der befragten Bürgerinnen und Bürger Bundestag und Landtage und in fast gleich hohem Maße die kommunalen Vertretungen im Bewusstsein fest verankert. Rund ein Drittel der Befragten äußern in Umfragen, dass für sie Bürgernähe ein wichtiger Indikator der Politik ist. Aber gerade die Bürgernähe vermissen die Menschen bei den politischen Akteuren.

Reformdiskussion in Deutschland

Die gegenwärtige Reformdiskussion bewegt sich in einem breitem Spektrum zwischen Beteiligungsföderalismus einerseits und Wettbewerbsföderalismus andererseits.[3] Die Verfechter eines kooperativen Föderalismus bzw. Beteiligungsföderalismus gründen ihre Argumentation auf Art. 72 Abs. 2 GG. Gleichwertige Lebensverhältnisse werden als ein "grundlegendes Leitbild des Grundgesetzes" betrachtet.[4] Die Anhänger eines solchen Föderalismusverständnisses argumentieren, dass die Solidarität der Länder untereinander und daraus abgeleitete finanzielle Ausgleichsmaßnahmen zur Aufrechterhaltung gleichwertiger Lebensverhältnisse wichtiger seien als der Wettbewerb um beste politische Problemlösungen. Sie sehen in der Politikverflechtung des kooperativen Föderalismus die positiven Züge, dass politische Konflikte gedämpft, die politisch Handelnden zu einer Politik der Mäßigung und des Ausgleichs veranlasst und politischer Konsens herbeigeführt würden.

Die Anhänger eines Wettbewerbsföderalismus berufen sich auf die Offenheit des Grundgesetzes für vielgestaltige rechtliche Regelungen in den Ländern und streben eine Entflechtung der bundesstaatlichen Ordnung an mit dem Ziel, die Gestaltungsmöglichkeiten und Kompetenzen der Länder zu stärken. Neben einer Politikentflechtung wird ein Mehr an Autonomie, Subsidiarität sowie Wettbewerb gefordert. Hierzu ist eine grundlegende Föderalismusreform erforderlich, damit die Stärken des Föderalismus wieder deutlicher hervortreten, nämlich eine Vielzahl politischer Lösungsmöglichkeiten anzubieten, regionale Präferenzen zu fördern und damit auch beste Voraussetzungen für einen bürgernahen Staat zu schaffen, der den Interessen der Bürger vor Ort Rechnung trägt.[5]

Die deutschen Landesparlamente haben mit der Idee, einen Konvent aller Landesparlamente und aller dort vertretenen Fraktionen einzuberufen, einen einmaligen Schritt unternommen. In der Lübecker Erklärung vom 31. März 2003 bringen sie zum Ausdruck, dass sie die Föderalismusreform nicht mehr der Bundesebene und den Ministerpräsidenten allein überlassen wollen. Sie fordern alte Kompetenzen zurück, neue Zuständigkeiten hinzu sowie eigene Verfügung über Geld. Die Forderungen sind nicht neu, sie finden sich auch in anderen Reformkonzepten wieder. Neu ist die Methode einer umfassenden Vertretung aller parlamentarischen Kräfte auf Landesebene. Eine neue Dimension hat die Föderalismusreformdiskussion auch auf zivilgesellschaftlicher Ebene erlangt. Am 15. Oktober 2003 haben sich fünf politische Stiftungen - Konrad-Adenauer-Stiftung, Heinrich-Böll-Stiftung, Friedrich-Ebert-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung, Hanns-Seidel-Stiftung - sowie drei parteiunabhängige Stiftungen -Bertelsmann Stiftung, Ludwig-Erhard-Stiftung und Stiftung Marktwirtschaft - zur Stiftungsallianz "Bürgernaher Bundesstaat" zusammengeschlossen. Mit dem Anspruch "Handlungsfähiger Föderalismus erfordert mutige Reformschritte" möchte die Stiftungsallianz die politische Debatte als Impulsgeber und zivilgesellschaftliches Forum begleiten. Parteiübergreifend und im gesamtgesellschaftlichen Interesse möchte diese außergewöhnliche Allianz die in Wissenschaft und Politik geführte Diskussion stärker in die Öffentlichkeit tragen.[6] Die Föderalismusreformdiskussion ist im Herbst 2003 mit der Einsetzung der Bundesstaatskommission auf die politische Handlungsebene ausgeweitet worden.

Die Bundesstaatskommission

Die am 16./17. Oktober 2003 eingesetzte gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung hatte den Auftrag erhalten, Vorschläge mit dem Ziel zu erarbeiten, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern. Insbesondere sollte sie die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder, die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes sowie die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern überprüfen.

Eine grundlegende Reform des deutschen Föderalismus war von vornherein nahezu ausgeschlossen, zumal die beiden wichtigen Themenfelder Finanzausgleich und Länderneugliederung ausgeklammert wurden. Bereits im Vorfeld hatten Bund und Länder ihre Verhandlungspositionen derart festgelegt, dass hohe Barrieren aufgebaut waren.[7] Heterogen waren aber auch die Interessenlagen zwischen den Ländern, d.h. zwischen finanzschwachen und finanzstarken, kleinen und großen, alten und neuen Ländern, außerdem zwischen Landesregierungen und Landesparlamenten. Spürbare Unterschiede bestanden auf der Bundesebene zwischen Bundesregierung und Bundestag. Angesichts dieser Konstellationen mussten Kompromisse auf der Grundlage des kleinsten gemeinsamen Nenners eingegangen werden, damit erforderliche Zweidrittelmehrheiten in Bundestag und Bundesrat zustande kommen könnten.

Die Bundesstaatskommission ist nicht an Erkenntnis-, sondern an Entscheidungsproblemen, d.h. am "Machtproblem", gescheitert. Dass die Kommission in der Bildungspolitik keinen Konsens herbeiführen konnte, war angesichts der Bedeutung des Zukunftsthemas "Bildung" für die Landtagswahlen 2005 und die Bundestagswahl fast vorauszusehen, weil weder die Bundesregierung noch die Länder dieses Thema aus der Hand geben wollten. Aber auch bei einem erfolgreichen Abschluss wäre das Ergebnis - gemessen an Auftrag und Anspruch der Bundesstaatskommission - unbefriedigend ausgefallen und hätte statt größerer Transparenz und höherer Effizienz neue Probleme aufgeworfen.

In der Eröffnungssitzung am 7. November 2003 hatten alle beteiligten Gruppen betont, dass ein wichtiges Reformziel die Reduzierung der Zustimmungsnotwendigkeit von Bundesgesetzen sein müsste. Von den vielfältigen Tatbeständen im Grundgesetz, die eine Zustimmung des Bundesrates erforderlich machen, stand Art. 84 Abs. 1 GG[8] im Mittelpunkt der Reformerwägungen: "Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen." Die einfachste Lösung wäre gewesen, den Nachsatz zu streichen, zumal nicht begründet ist, warum der Bund eine Mitgestaltungsbefugnis bei Behördenorganisation und Verwaltungsverfahren benötigt, wenn die Bundesgesetze von den Ländern als "eigene Angelegenheit" ausgeführt werden.

Herausgekommen ist eine komplizierte Regelung, bei der Entflechtungen durch Zugeständnisse und Ausnahmen an anderer Stelle wieder aufgehoben wurden. Die Sachlogik des neuen Art. 84 GG erschließt sich nur schwer. Der neue Satz 2 "Sofern Bundesgesetze etwas anderes bestimmen, können die Länder davon abweichende Regelungen treffen" lässt viele Fragen offen. Die Sätze 3 und 4 schaffen weniger Klarheit als vielmehr Verwirrung: "Regelungen der Länder gehen den Regelungen des Bundes nach Satz 2 vor. In Ausnahmefällen kann der Bund wegen eines besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeiten für die Länder regeln." Satz 5 legt schließlich fest, dass Bundesgesetze, die nach den nicht definierten "besonderen Bedürfnissen" des Satzes 4 zustande kommen, "der Zustimmung des Bundesrates" bedürfen.

Eindeutig positiv zu bewerten ist nur der letzte Satz: "Durch Bundesgesetz dürfen Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden." Dieser Reformvorschlag entspricht dem Konnexitätsprinzip, also der Verknüpfung von Regelungs-, Durchführungs- und Finanzierungsverantwortung. Das Prinzip - wer eine Aufgabe zuweist, hat auch für deren Finanzierung zu sorgen - wird in der bestehenden Fassung des Art. 84 GG ebenso wie auch an anderen Stellen bislang nicht konsequent umgesetzt. Ob die vorgeschlagene Neufassung des Art. 84 GG die von den Protagonisten dieser Reformmaßnahme versprochene starke Verminderung der Zustimmungsbedürftigkeit erbracht hätte, bleibt auch vor dem Hintergrund des neuen Art. 104a Abs. 3a GG[9] zu bezweifeln, der einen neuen Zustimmungstatbestand für "Bundesgesetze mit erheblichen Kostenfolgen" schafft.

Auf den ersten Blick positiv sind die Bemühungen zu bewerten, Gesetzgebungszuständigkeiten zu entflechten: 13 Gesetzgebungszuständigkeiten sollten in die ausschließliche Kompetenz der Länder und fünf weitere in diejenige des Bundes übertragen werden. Dieser Erfolg ist aber insofern zu relativieren, da 26 Materien in der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 GG verbleiben; d.h., die bisherigen Gesetzgebungsgegenstände sollten vielfach lediglich aufgeteilt werden. Art. 74 GG würde danach noch unübersichtlicher und schwieriger zu handhaben sein. Das gilt z.B. für das in Art. 74 Abs. 11 GG "geregelte Recht der Wirtschaft". Der hierzu bislang bereits umfangreiche Klammerzusatz[10] würde durch die vorgesehene Eingrenzung "ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte" noch komplexer.

Die im Vorfeld scheinbar erzielte Einigung zwischen Bund und Ländern, die Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG abzuschaffen - auch wegen des zeitraubenden zweistufigen Verfahrens, das angesichts der EU-Richtlinien mit überschaubaren Umsetzungsfristen zunehmend Probleme bereitet -, wurde nur teilweise umgesetzt.[11] Es entfallen zwar die in Art. 74a GG geregelte Einbeziehung der Besoldung und Versorgung im öffentlichen Dienst in die konkurrierende Gesetzgebung sowie die diesbezügliche Rahmengesetzgebung in Art. 75 Abs. 1 GG. Aber die neue Regelung ist wieder nur ein Kompromiss: Die Länder sollen zukünftig für Laufbahnen, Besoldung und Versorgung des Landesbeamten zuständig sein. Die Regelungskompetenz des Bundes wird auf die "Statusrechte und -pflichten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes" in einer neuen Ziffer 27 des Art. 74 Abs. 1 GG begrenzt.

Problematisch ist, dass nach dem Reformvorschlag der Bund 15 der 26 Materien der konkurrierenden Gesetzgebung ohne die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG in Anspruch nehmen könnte. Wenn der Bund ohne Begründung in diesen Materien von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch machen kann, warum überträgt man dann nicht gleich diese Befugnisse in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes? Es schließt sich eine zweite Frage an: Warum soll die mit der Verfassungsreform 1994 verschärfte Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG gerade zu dem Zeitpunkt wieder entschärft werden, wo die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht in mittlerweile fünf Urteilen diese Klausel konkretisiert und dem Bund enge Grenzen in der konkurrierenden (und rahmensetzenden) Gesetzgebung gesteckt hat?[12]

Kaum Fortschritte wurden beim Abbau der Mischfinanzierungen erzielt. Die intransparenten Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und 91b GG bleiben weitgehend bestehen. Lediglich in Ziffer 1 sollte der Hochschulbau entfallen, jedoch "die Förderung von Großgeräten und Vorhaben nationaler Exzellenz über die GA Forschungsförderung" fortgeführt werden.

Die Interessenkonflikte zwischen den finanzschwachen und den finanzstarken Ländern haben weiter reichende Entflechtungen verhindert. Das gilt für eigene Gesetzgebungskompetenzen der Länder über Steuern, deren Aufkommen allein ihnen zufließen. Statt Möglichkeiten eigener Gestaltung zu begrüßen, befürchteten einige Länder unsolidarischen Wettbewerb und Konkurrenz. Aus gleichen Erwägungen leisteten sie auch Widerstand gegen die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben.

Anforderungen an eine künftige Föderalismusreform

Die vorgelegten Verhandlungsergebnisse der Bundesstaatskommission enthalten nur wenige Elemente in Richtung auf eine zukunftsfähige, bürgernahe föderale Ordnung. Die Reformvorschläge, die als Kompromisse auf der Grundlage des kleinsten gemeinsamen Nenners zustande gekommen sind, folgten den Kriterien des politisch Machbaren, die sich aus der Sachlogik bestimmter Entscheidungen ergeben. Sie bergen die Gefahr in sich, dass der Blick für perspektivisch angelegte Problemlösungen versperrt wird. Politisches Handeln, das nach Möglichkeit Gleichheit im politischen Ergebnis erreichen möchte, ist weniger effizient als politisches Handeln, das sich vorrangig an der Chancengleichheit und an den demokratischen Rechten der Bürger und damit an den kleinen Einheiten orientiert. Letzteres eröffnet eine größere Bandbreite unterschiedlicher Lösungen. Das Bemühen, einen möglichst hohen Grad an Gleichheit vorzugeben, gefährdet hingegen politische Freiheit. Wenn aber die Realisierung politischer Freiheit und die politische Handlungsfähigkeit des Bürgers das höchste Gut sind, werden auch die Bürgerinnen und Bürger ein gewisses Maß an Unterschiedlichkeit und damit verbundener Ungleichheit akzeptieren; denn solche Unterschiedlichkeit steht nicht im Zusammenhang mit Benachteiligung, sondern ist Ausdruck einer größeren Wahlfreiheit und eines reicheren Spektrums gesellschaftlicher Chancen für alle Bürgerinnen und Bürger. Unterschiedlichkeit ist in einem transparenten Föderalismus dann Ausdruck des politischen Willens des Bürgers.

Eine Föderalismusreform ist daran zu bemessen, ob sie die Möglichkeiten des Bürgers befördert, Politik zu gestalten. Der Bürger erwartet vom Staat, dass er hilft, gewährleistet, sichert und befähigt. Diese Erwartungen werden nicht erfüllt, solange die Entscheidungsabläufe hoch komplex und undurchschaubar sind und politische Entscheidungen ohne klare Zuordnung von Verantwortung und damit für den Bürger weitgehend anonym getroffen werden. Hinzu kommt, dass aus der Sicht des Bürgers Politik von bürgerfernen Bürokratien und Gremien maßgeblich mitbestimmt wird. Solange der Bürger den Staat aber als ein unübersichtliches, ihm fernes Gebilde erfährt, steht er den politisch Handelnden kritisch bis ablehnend gegenüber. Die Folge sind Politiker- und Parteienverdrossenheit.

Die Bundesstaatskommission hat vor diesem Hintergrund die Chance verspielt, "die demokratischen Potentiale des deutschen Föderalismus im Bewusstsein der Öffentlichkeit zu verankern"[13]. Sie konnte nicht vermitteln, dass Reformen der Strukturen des föderalen Staates eine notwendige Voraussetzung für Reformen in vielfältigen Politikfeldern sind. Die zentrale Frage, was die Verfassungsreform der Bundesrepublik Deutschland insgesamt nützt, ist im Machtspiel der politischen Akteure aus Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung immer mehr zurückgetreten. Stattdessen wurden Kompromisse ausgehandelt nach dem Schema, dass es keine Verlierer geben dürfe.

Bei künftigen Verhandlungen über die Reform der bundesstaatlichen Ordnung dürfen zentrale Fragen wie die Finanzordnung in ihrer Gesamtheit oder auch die Länderneugliederung nicht ausgeklammert werden. Die nicht hinreichend klar getrennten Aufgaben- und Ausgabenzuständigkeiten, das Übergewicht der Gemeinschaftsteuern und die hohe Ausgleichsintensität des Finanzausgleichs erfordern eine umfassende Reform auch im Bereich der Finanzverfassung.[14]

Zum substantiellen Erhalt der föderalen Struktur gehören leistungsfähige Länder. Auch wenn zurzeit Neugliederungsvorschläge kaum Realisierungschancen haben, ist es dennoch sachlich berechtigt und notwendig, diese Frage aufzuwerfen. Vor allem, weil im Prozess der voranschreitenden europäischen Integration die Bundesländer zunehmend im Wettbewerb mit Regionen in Europa stehen, an denen sie gemessen werden. Die gegenwärtige Intransparenz der finanziellen Folgen der bestehenden Länderstrukturen macht es allerdings den Bürgerinnen und Bürgern schwer, abzuwägen, welchen Preis ihnen die gegenwärtigen Landesgrenzen wert sind bzw. welche Optionen ihnen eine Länderneugliederung bietet.

Eine Reform der föderalen Ordnung ist dann auch zukunftsweisend, wenn sie einen bürgernahen Staat zur Folge hat. Das heißt, die politischen Strukturen und Entscheidungsprozesse müssen transparent und für den Bürger nachvollziehbar sein. Dem Bürger muss aber auch mehr Verantwortung übertragen werden, er muss als mündiger Bürger behandelt werden. Die Reform muss außerdem sicherstellen, dass der bürgernahen politischen Ebene durch die bürgerfernere nicht willkürlich Kompetenzen genommen werden können.

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Fußnoten

1.
Vgl. Thomas Fischer u.a., Föderalismusreform in Deutschland. Ein Leitfaden zur aktuellen Diskussion und zur Arbeit der Bundesstaatskommission. Forum Föderalismus 2004, Gütersloh 2004.
2.
Roman Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Stand 2003, Art. 20 IV Rn 55.
3.
Zur Reformdiskussion bis zur Einsetzung der Bundesstaatskommission vgl. Udo Margedant, Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), 53 (2003) 29 - 30, S. 6 - 13.
4.
Vgl. Perspektiven einer bürger- und gestaltungsorientierten Reform des bundesdeutschen Föderalismus, Ver.di-Positionspapier zur Föderalismusreform vom 22. März 2004.
5.
Vgl. T. Fischer u.a. (Anm. 1), S. 19 - 51.
6.
Vgl. Stiftungsallianz "Bürgernaher Bundesstaat", Ziele, Presseerklärungen, Tagungsberichte unter: (www.buergernaher-bundesstaat.de).
7.
Vgl. Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung - Position des Bundes und Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung - Leitlinien für die Verhandlungen mit dem Bund, in: Rudolf Hrbek/Annegret Eppler (Hrsg.), Deutschland vor der Föderalismusreform, Tübingen 2003.
8.
Zur Diskussion in der Bundesstaatskommission über Art. 84 GG vgl. Hans-Jörg Dietsche/Sven Hinterseh, Landesrecht bricht Bundesrecht?, in: Michael Borchard/Udo Margedant (Hrsg.), Föderalismusreform - Vor der Reform ist nach der Reform?, Zukunftsforum Politik Nr. 61, Sankt Augustin 2004.
9.
"Führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, bedürfen diese der Zustimmung des Bundesrates, wenn sie Pflichten zur Erbringung von Geldleistungen oder geldwerten Sachleistungen gegenüber Dritten begründen." Der Begriff "geldwerte Sachleistungen" umfasst nach dem Begleittext zu Art. 104a Abs. 3 auch hiermit vergleichbare Dienstleistungen. Zu diesen weitgefassten Sachleistungen gehören u.a. die Verpflichtung der Länder zur Schaffung und Unterhaltung von Aufnahmeeinrichtungen für Asylbegehrende, die Bereitstellung von Tagesbetreuungsplätzen sowie die Sozialleistungen im Bereich des Sozialgesetzbuches.
10.
Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen.
11.
Es bleiben in Art. 75 GG die Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, das Jagdwesen, den Naturschutz und die Landschaftspflege sowie die Bodenverteilung, die Raumordnung und den Wasserhaushalt bestehen.
12.
Altenpflege-Urteil, Kampfhunde-Urteil, Ladenschluss, Juniorprofessur und Studiengebühren.
13.
Roland Sturm, Föderalismusreform - eine Bilanz der Zwischenbilanz, in: M. Borchard/U. Margedant (Anm. 8), S. 98.
14.
Vgl. Hans Hofmann, Reform der Finanzverfassung in Wechselwirkung zu Kompetenzverschiebungen bei der Gesetzgebung, in: M. Borchard/U. Margedant (Anm.8), S. 37ff.