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16.2.2005 | Von:
Jörg Tremmel

Generationen-Gerechtigkeit in der Verfassung

Jörg Tremmel analysiert in seinem Beitrag die strukturelle Gegenwartspräferenz von Demokratien und schlägt konstitutionelle Änderungen zur Abhilfe vor. Entsprechende Ansätze anderer Staaten werden überblicksartig vorgestellt und bewertet.

Einleitung

Der Begriff "Generationengerechtigkeit" ist dabei, die politische Agenda zu erobern. So veröffentlichte etwa die Deutsche Bundesregierung im April 2002 eine "Nationale Nachhaltigkeitsstrategie", in der "Generationengerechtigkeit" als eine Koordinate von "Nachhaltigkeit" genannt wird.[1] Im Grundsatzprogramm der Grünen, verabschiedet am 17. März 2002 in Berlin, ist "Generationengerechtigkeit" ein eigener Unterabschnitt gewidmet,[2] und auch in der Diskussion um einneues Grundsatzprogramm der SPD spielt der Begriff eine zentrale Rolle. In den Wiesbadener Grundsätzen der FDP wird er bereits häufiger verwandt als "soziale Gerechtigkeit".

Parallel dazu stieg die Verwendung des Begriffs "Generationengerechtigkeit" in Qualitätszeitungen seit 2001 stark an (siehe Tabelle1 auf S. 20 der PDF-Version). So nannten z. B. die Süddeutsche Zeitung, die FAZ, der Spiegel und die taz den Begriff im Jahr 2003 insgesamt 129 Mal in ihren Artikeln (2002: 74 Nennungen; 2001: 19 Nennungen).[3] Trendforscher prognostizieren, dass "Generationengerechtigkeit" in den nächsten Jahren das Schlüsselwort unserer Gesellschaft sein wird.[4] 85 Prozent der Deutschen können mit dem Begriff bereits etwas anfangen, dagegen sind es bei "Nachhaltigkeit" nur 28 Prozent.[5]

Ungeachtet dieses kometenhaften Aufstiegs des Konzeptes der "Generationengerechtigkeit" besitzt der Konflikt Alt-Jung bzw. Heutig-Zukünftig in der soziologischen, philosophischen oder ökonomischen Debatte immer noch eine weit geringere Bedeutung als z.B. die Konfliktlinie Arm-Reich. Gerade in den Sozialwissenschaften hat "Generation" als soziologische Kategorie (abgesehen von seiner familialen Bedeutung) bisher weit weniger Aufmerksamkeit erfahren als die Kategorien "Klasse" (bzw. deren Abwandlungen "Schicht" oder "Milieu") und "Geschlecht". Immerhin nahm in den letzten Jahren die Zahl der Publikationen zu Fragen der Generationengerechtigkeit und Zukunftsethik (im weitesten Sinne) deutlich zu. Mit der Generationengerechtigkeit! hat sich gar schon eine eigene interdisziplinäre Fachzeitschrift etabliert.

Offen bleibt, warum sich dieses scheinbar so überzeugende Konzept so wenig im tatsächlichen Handeln von Politikern wieder findet, welche strukturellen Barrieren die Umsetzung der Generationengerechtigkeit erschweren und wie diese beseitigt werden können. Hiermit setzt sich der Beitrag auseinander.

Das Strukturproblem von Demokratien

Demokratien wohnt ein Strukturproblem inne: Es besteht eine Tendenz zur Bevorzugung der Gegenwart und zur Vernachlässigung der Zukunft. So müssen Lösungsansätze der politisch Handelnden bislang die Auswirkungen des Handelns für nachrückende Generationen nicht explizit berücksichtigen. Es besteht für die politisch Handelnden sogar ein Anreiz, durch eine übermäßige explizite und implizite Staatsverschuldung finanzielle Lasten von der Gegenwart in die Zukunft zu verschieben. In der Umwelt- und Energiepolitik reichen die Auswirkungen gegenwärtigen Handelns besonders weit in die Zukunft hinein. In begrenztem Umfang vorhandene Ressourcen werden ohne Rücksicht auf spätere Verfügbarkeit verbraucht; Risiken wie atomare Rückstände gefährden das Wohlergehen tausender zukünftiger Generationen.

Investitionen in Bildung und Forschung sind ein weiterer unverzichtbarer Bestandteil generationengerechter Politik. Solche Investitionen in die Zukunft werden zu Gunsten von konsumtiven Ausgaben nicht getätigt. Bildungsinvestitionen ermöglichen Entwicklungs- und Verwirklichungsmöglichkeiten der jungen und zukünftiger Generationen.

Jede Partei steht vor der Notwendigkeit, in kurzen Abständen Mehrheiten zu gewinnen und sich dabei an den Interessen der heutigen Wählerschaft zu orientieren. Menschen, die in Zukunft geboren werden, spielen dabei keine Rolle. Insofern haben Politiker aller Parteien, die über die nächste Wahl hinaus denken und eine langfristig angelegte Politik verfolgen, einen Wettbewerbsnachteil gegenüber politischen Konkurrenten, die kurzfristige Vorteile versprechen. Die Rahmenbedingungen für eine zukunftsgerichtete, generationengerechte Politik können durch eine Veränderung des Grundgesetzes verbessert werden. Der in jeder Demokratie strukturell angelegten Gegenwartspräferenz könnten dadurch Schranken gesetzt werden. Der politische Wettbewerb ist damit natürlich nicht beendet, sondern findet dann innerhalb der neuen Rahmenordnung statt.

Generationengerechtigkeit ist als handlungsleitendes Konzept in der deutschen Bevölkerung bereits weit verbreitet; diese Bewusstseinsveränderung sollte sich auch im positiven Verfassungsrecht niederschlagen. Dabei gilt es zunächst zu prüfen, wie andere Demokratien an das Strukturproblem der Gegenwartspräferenz herangegangen sind.

Ansätze anderer Staaten

Ein Blick über die Grenzen zeigt, dass es verschiedene Wege gibt, um das oben dargestellte Strukturproblem zu lösen bzw. zumindest abzuschwächen. In diesem Zusammenhang sind die wichtigsten Fragen, erstens ob der Nachweltschutz materiell-rechtlich durch eine Konkretisierung in der Verfassung selbst oder aber durch eine neue Institution gewährleistet werden und zweitens ob sich der Nachweltschutz allein auf das ökologische Gebiet erstrecken oder alle Felder umfassen soll.

Materiellrechtliche Verankerung oder Schaffung neuer Institutionen

Bei einer materiell-rechtlichen Lösung wird der Schutz kommender Generationen direkt in die Verfassung geschrieben. Das Verfassungsgericht bzw. der "Constitutional Court" des jeweiligen Landes wird zur Instanz, die über die Rechte kommender Generationen wacht bzw. diese gegen die Interessen heutiger Generationen abwägt.

Weltweit nehmen vor allem die in den letzten Jahrzehnten verabschiedeten Verfassungen und Verfassungsentwürfe expressis verbis auf kommende Generationen Bezug. Das gilt beispielsweise für die Verfassung Südafrikas, angenommen 1994 nach dem Ende der Apartheid.[6]

Alternativ zur materiell-rechtlichen Verankerung in der Verfassung sehen andere Ansätze vor, eine neue Institution zu schaffen, die z.B. mit "Dritte Kammer", "Ombudsperson", "Zukunftsrat" o. ä. bezeichnet wird. Ob dazu Verfassungsänderungen nötig sind, hängt vom Einzelfall der jeweiligen Verfassung und von den Kompetenzen ab, welche die neue Institution bekommt.

Ein Land, in dem eine solche Institution in der Diskussion ist, ist die Schweiz. Dort wurden früh Überlegungen zur rechtlichen Verankerung des Nachweltschutzes angestellt. Nachdem Peter Saladin und Christoph Zenger vorgeschlagen hatten, Advokaten oder Ombudsleute für die zukünftigen Generationen sprechen zu lassen,[7] schlug Roland Posner 1990 die Einrichtung einer "Dritten Kammer" vor.[8] Zur Umsetzung dieses Vorschlags gründete sich die "Stiftung Zukunftsrat", die mit Hilfe einer so genannten Totalrevision - eine Eigenheit der schweizerischen Bundesverfassung - eine solche Zukunftskammer durchsetzen will.[9]

Wie später das Staatsorganisationsrecht, also die Beziehungen der Dritten Kammer mit den bestehenden beiden Kammern (Volkskammer und der Ständekammer), exakt organisiert werden sollen, ist noch Gegenstand der Diskussion. Diskutiert werden Einflussmöglichkeiten mittels qualifiziertem Veto, Recht auf frühzeitige und begleitende Stellungnahmen, Recht auf Anhörung und Initiativrecht.

Alleinige Verankerung ökologischer Generationengerechtigkeit?

Eine zweite Grundsatzentscheidung besteht darin, ob man nur die schwerste Bürde für kommende Generationen - die ökologische Frage - adressiert oder aber die heute Lebenden allgemein dazu verpflichtet, auf die Bedürfnisse kommender Generationen Rücksicht zu nehmen. Im ersten Falle geht es um eine Verankerung desjenigen Bedürfnisses zukünftiger Generationen, das mit relativ großer Sicherheit vorhersagbar ist, im zweiten muss das Verfassungsgericht oder die neue Institution fallweise entscheiden, welche Bedürfnisse künftiger Generationen als prioritär einzuschätzen sind.

Ein Beispiel für Letzteres ist Israel, ein Land, welches wohl eine der weitreichendsten Verankerungen des Nachweltschutzes gewagt hat.[10] Das israelische Parlament, die Knesset, verabschiedete im März 2001 eine Ergänzung des Gesetzes, das die interne Arbeitsweise des Parlaments regelt: Ein neuer parlamentarischer Ausschuss mit dem Namen "Commission for Future Generations" wurde geschaffen, um alle Gesetzesvorlagen auf für kommende Generationen negative Effekte - gleich welcher Art - zu überprüfen. Diese "Commission" hat auch das Recht, selbst Gesetze einzubringen. Ihr Vorsitzender wird von einem Ad-hoc-Ausschuss des Parlaments gewählt und vom Parlamentspräsidenten ernannt.

Bei der in Israel gefundenen Lösung handelte es sich um eine einfachgesetzliche Regelung, keine Verfassungsänderung. Das Aufgabengebiet des Ausschusses ist nicht auf die Ökologie beschränkt. Der Ausschuss wird sehr früh in das Gesetzgebungsverfahren eingeschaltet. Wenn ein Gesetz zur ersten Lesung ins Parlament eingebracht wird, dann muss ihm bereits die Bewertung der " Commission" beigefügt sein. Über diese Stellungnahmen berichten die israelischen Medien regelmäßig und ausführlich.

Thematisch auf den Bereich Ökologie legt sich dagegen z.B. eine in Ungarn gestartete Initiative fest: Ein Gesetzentwurf für die Einrichtung eines "Ombudsmanns für zukünftige Generationen" wurde Ende 2002 auf Initiative von László Sólyom, dem ehemaligen Verfassungsgerichtspräsidenten, ins Parlament eingebracht.[11]

Der ungarische Vorschlag sieht vor, dass die Ombudsperson sich auf den Bereich der Ökologie konzentriert. Jedermann kann sich an die Ombudsperson wenden, die umfassenden Zugang zu relevanten Daten erhält und jährlich einen Bericht für das Parlament erstellen soll. Sie wird vom Parlament gewählt, allerdings soll nur kandidieren dürfen, wer einen Hochschulabschluss und mindestens zehn Jahre Erfahrung im Umweltschutzbereich gesammelt hat. Eine Verfassungsänderung scheint zur Umsetzung dieses Vorschlags, dessen unveränderte Annahme allerdings keineswegs gewiss ist, nicht nötig zu sein. (Vgl. Tabelle 2 der PDF-Version).

Frankreich verfügt über einen "Rat für die Rechte zukünftiger Generationen" (Conseil pour les droits des générations futurs), der direkt vom Präsidenten ernannt wird. Dieser besitzt aber nicht mehr Durchsetzungskraft als in Deutschland der Sachverständigenrat für Umweltfragen, der Wissenschaftliche Beirat für globale Umweltveränderungen oder der Rat für Nachhaltige Entwicklung. Seit den siebziger Jahren gibt es in den Niederlanden den Wissenschaftlichen Rat für (längerfristige) Regierungsstrategien.[12] Außerdem überprüft das so genannte Centrall Planbureau vor jeder Wahl die in den Parteiprogrammen vorgeschlagenen Maßnahmen auf ihre finanziellen Auswirkungen. In Finnland muss die Regierung regelmäßig eine prospektive Einschätzung der Lage in ca. zehn Jahren erstellen. Außerdem hat Finnland einen parlamentarischen Ausschuss namens "Committee for the Future",[13] der auf den genannten Bericht antwortet.

Im Hinblick auf Deutschland kann man aus der Analyse anderer Länder folgende Schlüsse ziehen: - Da der Gesetzgeber im Zuge der Modernisierung der Verfassung nach der Wiedervereinigung erst vor rund einem Jahrzehnt mit Artikel 20a einen Artikel zur Normierung der ökologischen Generationengerechtigkeit einfügte, sollte eine erneute Reform sich nicht auf diesen Bereich beschränken.[14] Hochaktuell erscheint angesichts des Rekorddefizits im Haushalt 2004 z.B. eine Reform der Verschuldungsordnung der Verfassung. - Eine neue Institution ist angesichts des "Beiräteunwesens" eher kritisch zu beurteilen. Die beiden zentralen offenen Fragen - nach echten Kompetenzen der Institution und nach ihrer personellen Besetzung - sind bisher nicht befriedigend gelöst worden. So gibt es in Deutschland etwa für das Problem ausufernder Staatsverschuldung mit der Bundesbank, dem Bundesrechnungshof, dem Sachverständigenrat und diversen bei den Ministerien angesiedelten Beiräten schon eine große Zahl kompetenter Institutionen, die regelmäßig und in teilweiser scharfer Form die zuletzt stark angestiegene Verschuldung kritisieren, ohne dass dadurch die Politik zu einerRichtungsänderung gezwungen würde. Daher erscheint eine materiell-rechtliche Verankerung erfolgversprechender.

Die unterschiedlichen Bedeutungendes Begriffs "Generation"

Der Begriff "Generation" wird, wie sich bei näherem Hinsehen zeigt, in unterschiedlichen Zusammenhängen gebraucht und ist mehrdeutig. Die klare Unterscheidung hilft, politische Äußerungen einzuordnen und bei der Normierung in der Verfassung keine semantischen Fehler zu begehen. Um dies deutlich zu machen, soll zunächst der Bereich der Umweltpolitik herausgegriffen werden. Der technische Fortschritt sorgt dafür, dass dieAuswirkungen gegenwärtigen Handelns, etwa der Bau eines Atomkraftwerks, weit in die Zukunft hinein reichen und die Lebensqualität zahlreicher zukünftiger Generationen tiefgreifend negativ beeinflussen können. Wie die Gegenüberstellung der Zeitmaßstäbe von Mensch und Natur in der Abbildung1 illustriert, haben wir durch unsere Eingriffe in den Naturhaushalt die Chance, die Zukunft zu prägen, wie noch keine Generation vor uns.

Nur ein Beispiel: Bis 1999 wurden in deutschen Atomkraftwerken 7 196 Tonnen Plutonium (PU-239) als Abfallstoff produziert. Plutonium hat eine Halbwertszeit von 24 110 Jahren. Nach heutigem Kenntnisstand wird also noch in 789 471 Jahren ein Gramm aus heutiger Hinterlassenschaft übrig sein - und bereits ein Gramm kann einen Menschen tödlich erkranken lassen. Wenn man bedenkt, dass die Menschen erst seit 10 000 Jahren ihre Geschichte aufschreiben, wird deutlich, für welch lange Zeit die heute lebenden Generationen kommenden Generationen ihre Hinterlassenschaften aufbürden.

In den anderen Politikfeldern, etwa der Bildungs- oder Finanzpolitik, sind die negativen Wirkungen zeitlich näher liegend. Im Hinblick auf eine begrifflich klare Normierung in der Verfassung gilt es zwei Bedeutungen zu unterscheiden, in denen der Begriff "Generation" in der deutschen, der englischen und in zahlreichen weiteren Sprachen gebraucht wird:

Chronologische (temporale) Generation

Erstens werden unter "Generationen" Altersgruppen - etwa die junge, mittlere und ältere Generation - verstanden. Grundlage der Zuordnung ist das aktuelle Alter und damit ein bestimmter Geburtsjahrgang. In Deutschland gebären Frauen heute durchschnittlich das erste Kind mit etwa 29 Jahren. Daraus abgeleitet werden die Jahrgänge, die zu einem bestimmten Zeitpunkt die unter Dreißigjährigen stellen, als die junge, die Dreißig- bis Sechzigjährigen als die mittlere und die über Sechzigjährigen als die alte bzw. ältere Generation bezeichnet. In der Bevölkerungswissenschaft unterscheidet man auch kleinere Abschnitte (Jahre, Jahrfünfte, Jahrzehnte). Zwischen "Kohorten" und "Altersklassen" besteht kein inhaltlicher Unterschied, da sich aus jedem Geburtsjahrgang sofort das gegenwärtige Alter berechnen lässt und umgekehrt. In diesem Sinne leben stets mehrere Generationen gleichzeitig.[15]

Chronologische (intertemporale) Generation

Zweitens wird das Wort "Generation" verwandt, um die Gesamtheit der heute lebenden Menschen zu bezeichnen. In diesem Sinn lebt jeweils nur eine Generation zur gleichen Zeit.[16]

In beiden Fällen handelt es sich um chronologische[17] Verwendungen des Generationenbegriffs. Daneben gibt es soziale und familiale Bedeutungen, die im Zusammenhang mit Generationengerechtigkeit aber nicht relevant sind.[18] Den Unterschied zwischen beiden chronologischen Bedeutungen gilt es nun näher zu untersuchen. So kann die Aussage eines 28-Jährigen - "Meine Generation wird benachteiligt, aber die nach uns kommende Generation wird noch mehr benachteiligt sein!" - in doppeltem Sinne verstanden werden. In der zuerst genannten, engen Definition wäre der sprachliche Ausdruck "meine Generation", bezogen auf Deutschland, gleichbedeutet mit 26,7 Millionen Menschen, nämlich mit den Jahrgängen der Null- bis Dreißigjährigen. Verwendete er dagegen bei seiner sprachlichen Äußerung die weite Definition, so würden 83 Millionen Menschen darunter fallen. Wird "Generation" im Sinne der engen Bedeutung gebraucht, so sprechen wir von "temporaler Generationengerechtigkeit", sonst von "intertemporaler Generationengerechtigkeit". Temporale Generationengerechtigkeit ist also die Gerechtigkeit zwischen jungen, mittelalten und älteren heute lebenden Menschen. Intertemporale Generationengerechtigkeit wird definiert als die Gerechtigkeit zwischen Menschen, die gestern lebten, die heute leben und die morgen leben werden.

Die klare Unterscheidung zwischen beiden Bedeutungen ist in der wissenschaftlichen Diskussion über Generationengerechtigkeit lange vernachlässigt worden. So fand in der juristischen Debatte ausschließlich die intertemporale Definition Anwendung, wobei das Wohl "zukünftiger" Generationen zur Debatte stand. In Artikel 20a Grundgesetz hat der Verfassungsgeber für einen Teilbereich staatlicher Politik, nämlich den Umwelt- undRessourcenschutz, den Grundsatz der Zukunftsverantwortung bereits verankert. Wollte man nun eine Regelung normieren, die Generationengerechtigkeit ganz allgemein - also auch die Finanz- und Bildungspolitik - umfasst, so sollte der Begriff "nachrückende Generationen" verwandt werden. Er umfasst im Gegensatz zu dem der "künftigen Generationen" in Artikel 20a Grundgesetz nicht nur die noch nicht geborenen Generationen, sondern darüber hinaus auch die heute junge Generation. Es spielt im Zusammenhang mit Generationengerechtigkeit keine Rolle, ob ein Kind gerade geboren wurde oder morgen geboren wird. Die Angehörigen der jungen Generation sind aufgrund ihres Alters von maßgeblichen Entscheidungen der Politik betroffen, ohne daran in relevantem Umfang mitwirken zu können. Legt man bei einer Normierung von Generationengerechtigkeit in der Verfassung den temporalen Generationenbegriff zu Grunde und spricht von "nachrückenden" Generationen, so hat dies eine erhebliche juristische Relevanz, da bereits geborene Menschen juristisch gesehen Rechtssubjekte sind und einklagbare Grundrechte haben.[19]

Finanzielle Generationengerechtigkeit

Das Dilemma der Kurzfristigkeit in der Demokratie wurde bereits von den Verfassungseltern erkannt und bei der Verabschiedung des Grundgesetzes für den Bereich der Staatsverschuldung durch Art. 115 Grundgesetz ("Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten.") angesprochen. Allerdings ist zur Hochzeit des Keynesianismus 1968 die Verschuldungsordnung reformiert und in Art. 115 Grundgesetz die Ausnahmeklausel eingefügt worden: "Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts." Gleichzeitig wurde Art. 109 geschaffen, welcher in Absatz 2 bestimmt: "Bund und Länder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen."

Selbst wenn also die Idee intergenerationeller Gerechtigkeit im Finanzverfassungsrecht Tradition hat,[20] so ist sie dort noch nicht befriedigend normiert. "Die geltende verfassungsrechtliche Kreditobergrenze in Artikel 115 Absatz 1 Grundgesetz hat sich als unzureichend erwiesen, den Schuldenaufwuchs im Bundeshaushalt zu bremsen", schreibt der Bundesrechnungshof.[21] Deshalb ist es notwendig, das (bereits herausgehobene) Problem der intergenerationell zulässigen Staatsverschuldung durch eine darauf bezogene Änderung des Grundgesetzes neu zu regeln.[22] Hierbei gibt es verschiedene Möglichkeiten.

Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht

Union und FDP kündigten im November 2004 an, gegen den Nachtragshaushalt 2004 vor das Bundesverfassungsgericht zu ziehen. Aussichtsreich ist eine solche Klage nicht. Das Bundesverfassungsgericht wurde bereits einmal angerufen. Es hatte zu entscheiden, ob die Überschreitung der im Haushaltsjahr 1981 verausgabten Investitionen durch die Einnahmen aus Krediten um rund eine Milliarde Euro (1,869 Milliarden DM) mit den Bestimmungen des Artikel 115 Grundgesetz vereinbar war. Das Urteil erging erst am 18. April 1989. Wenn das Bundesverfassungsgericht einen Haushalt nach mehrjähriger Prüfung für verfassungswidrig erklärt, so hat dies keine unmittelbaren Konsequenzen. Das Haushaltsgesetz ist zwar nichtig, das Haushaltsjahr dann aber längst Geschichte. Ein verfassungswidriger Haushalt ist nicht sanktionsbehaftet; allenfalls ist er politisch peinlich. Eine Neuregelung der Finanzverfassung sollte daher so beschaffen sein, dass sie keinen Interpretations- und Auslegungsspielraum lässt, ob ein Haushalt noch verfassungsgemäß ist oder nicht.

Feststellung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes

Für die Bundeshaushalte 2002 bis 2004 stellte der Deutsche Bundestag eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts fest. Bisher zeigt der Haushaltsgesetzgeber nach einer entsprechenden Vorlage der Bundesregierung selbst eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts an - nicht selten, wenn 1,5 bis 2 Prozent Wirtschaftswachstum erreicht werden. Dies ist ein absurder Zustand.[23]

In § 1 Satz 2 Stabilitäts- und Wachstumsgesetz wird ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht durch die vier wirtschaftspolitischen Teilziele Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum definiert. Die Bundesregierung behauptet, dass die in den letzten Jahren hohe Arbeitslosigkeit die Feststellung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts rechtfertigt. In seiner Entscheidung von 1989 hat das Verfassungsgericht darauf hingewiesen, dass für das Vorliegen eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts keine volle Erreichung aller Teilziele zugleich erforderlich ist. Das heißt, von einer Störung kann nicht schon automatisch dann gesprochen werden, wenn nur ein Ziel verletzt ist. Für den Haushalt 2004 wurde dieAusnahmevorschrift also unzulässigerweise angewandt.[24] Die Ausnahmeklausel von Artikel 115 Grundgesetz ist besonders problematisch, weil dadurch eine Kreditaufnahme in unbegrenzter Höhe möglich wird.

Für eine Entscheidung, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliegt, ist wegen seiner langen Reaktionszeiten das BVerfG wie beschrieben nicht der richtige Adressat. Ein Erfolg versprechender Ansatz bestünde darin, dem Sachverständigenrat, dem Bundesrechnungshof oder der Bundesbank die Kompetenz zu übertragen, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts festzustellen.

Eine Möglichkeit wäre also die Ergänzung von Art. 115 um die Worte: "Die Feststellung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts obliegt dem Sachverständigenrat."

Streichung der Ausnahmeklausel

Eine alternative Lösung bestünde darin, den Satz "Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" wieder ganz zu streichen oder die Ausnahmen enger zu fassen. Eine über die Investitionssumme hinausgehende Verschuldung wäre dann z.B. nur noch zulässig: a) im Verteidigungsfall, b) im Spannungsfall, c) zur Abwehr einer drohenden Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, d) bei schweren Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, e)in vergleichbaren Fällen unerwarteter schwerwiegender und nicht nur oder überwiegend auf gewöhnlichen konjunkturellen Auf- und Abbewegungen beruhender Veränderungen des politischen, gesellschaftlichen oder wirtschaftlichen Gesamtgefüges der Bundesrepublik Deutschland.

Ziel wäre es, dass der Haushalt in wirtschaftlichen Normalzeiten ausgeglichen ist, ohne dass Kredite aufgenommen werden müssen.[25] Die Regelung, dass für Sondervermögen Ausnahmen von der Regelobergrenze zugelassen werden können (Artikel 115 Absatz 2 Grundgesetz), lädt gerade dazu ein, in Nebenhaushalten zusätzliche Schulden außerhalb der verfassungsmäßigen Kreditbeschränkungen aufzubauen.[26] Dieser Absatz sollte ebenfalls komplett gestrichen werden.

Abschlag auf die Investitionssumme

Aus bitterer Erfahrung ist bekannt, dass nicht jede öffentliche Investition zu den erhofften Rückflüssen führt. Die Liste der Investitionsruinen - vom Schnellen Brüter bis zu den Milliardengräbern im Osten wie dem Lausitzring - ist zu lang, um davor die Augen verschließen zu können.

Die investitionsgebundene Verschuldungserlaubnis in Art. 115 unterstellt bisher, dass jede Investition sich rentiert. Insbesondere sind aber Investitionsfördermaßnahmen in ihrer Wirkung auf das private Investitionsverhalten sehr unsicher. Sie dürfen bei jeder ökonomisch akzeptablen Vorgehensweise nicht voll zur Summe der Investitionen gezählt werden. Letztlich ist eine exakte Messung der tatsächlich von ihnen ausgehenden gesamtwirtschaftlichen Investitionswirkungen nicht möglich, so dass sich ein pauschaler Abschlag anbietet. Um den unvermeidlichen Anteil fehlgeschlagener Investitionsprojekte bzw. -fördermaßnahmen nicht nachrückenden Generationen aufzubürden, könnte ein pauschaler Abschlag von z.B. 33 Prozent auf die Investitionssumme berechnet werden. Neuverschuldung wäre dann nur bis maximal 66 Prozent der Investitionssumme erlaubt. Satz 1 in Art. 115 könnte also entsprechend ergänzt werden, so dass er z.B. lautet: "Die Einnahmen aus Kreditaufnahmen dürfen den Wert von zwei Dritteln der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten."

Es gibt folglich verschiedene Alternativen für eine konkrete Verfassungsänderung. Alle hier vorgestellten Varianten würden eine Finanz- bzw. Haushaltspolitik zu Lasten nachrückender Generationen deutlich erschweren.

Durchsetzungschancen

Die tatsächliche Wirksamkeit einer Regelung hängt von ihrer Realisierbarkeit ab. Ein Konzept, das nicht umgesetzt wird, muss wirkungslos bleiben, ganz gleich wie sinnvoll es in der Theorie auch sein mag. Bekanntlich ist für eine Verfassungsänderung eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat notwendig. Allerdings spielen Personen, die nicht Teil des politisch-administrativen Systems sind, de facto mittlerweile eine große Rolle im Gesetzgebungsverfahren und beim Zustandekommen von Mehrheiten. Neben den Mandatsträgern konzentriert sich "die Macht" inzwischen zu einem nicht unbeträchtlichen Ausmaß bei den Vertretern derVerbände ("Lobbyisten").

Zu den bedeutendsten Einflussmöglichkeiten, über die vor allem die so genannten Spitzenverbände verfügen, gehören Anhörungen über Gesetzentwürfe der Ministerien des Bundes und der Länder. So können "zur Beschaffung von Unterlagen für die Vorbereitung von Gesetzen (gemäß § 23 GGO II) die Vertretungen der beteiligten Fachkreise herangezogen werden", womit in der Regel die Spitzenverbände angesprochen sind. Zu den politischen Verlierern einer stärkeren Verankerung von Generationengerechtigkeit würden gut organisierte und schlagkräftige Interessensgruppen zählen. Dagegen sind die "nachrückenden Generationen" wie beschrieben durch einen niedrigen Organisationsgrad und eine schwache Artikulationsfähigkeit gekennzeichnet.Warum also sollten hierzulande diejenigen Politiker, die ihren kurzfristigen Nutzen maximieren wollen, der stärkeren Verankerung von Generationengerechtigkeit in der Verfassung zustimmen?

Bei dieser pessimistischen Sichtweise ist zu berücksichtigen, dass die in die Zukunft verschobenen Kosten noch in den persönlichen Zeithorizont jüngerer Mandatsträger fallen. Sie sehen folglich auch in einem politökonomischen Szenario ein Interesse, Generationengerechtigkeit in der Verfassung zu verankern. Die Zeit dafür erscheint günstig. In der aktuellen Legislaturperiode (15. Deutscher Bundestag) sind 31 Abgeordnete jünger als 30 Jahre, dagegen waren es im 14. Deutschen Bundestag nur 26 und im 13. Deutschen Bundestag nur 28. Der parteiübergreifenden Initiative jüngerer Abgeordneter, die im letzten Teil dieses Artikels vorgestellt wird, steht also vermutlich nur ein kleines Zeitfenster offen. Diese Initiative junger Bundestagsabgeordneter hat es sich zum Ziel gesetzt, Generationengerechtigkeit im Grundgesetz zu verankern, um dadurch der in jeder Demokratie strukturell angelegten Gegenwartspräferenz Schranken zu setzen.

Angestoßen wurde die Initiative von der Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (SRzG) im Sommer 2003. Im Anschluss an die Vorstellung ihres "Handbuchs Generationengerechtigkeit" im Bundestag lud die Stiftung alle Abgeordneten unter 40 Jahren zu einer Serie von Workshops über dieinstitutionelle Verankerung von Generationengerechtigkeit ein. Im Rahmen eines eineinhalbjährigen Beratungsprozesses mit vierzehn Workshops unter Einbezug zahlreicher Verfassungsrechtler entstand daraus ein konkreter Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes. Einzelne Abgeordnete aller vier Fraktionen (SPD, CDU/CSU, Bündnisgrüne, FDP) haben ein großes Problembewusstsein und den Wunsch nach Veränderungen, so dass sich schnell eine Kerngruppe bildete, die die Ergebnisse der Treffen in ihre jeweiligen Fraktionen zurückkoppelte. Allerdings waren die ersten Treffen noch eher von Plenumsrhetorik und Beschuldigungen entlang der Parteilinien geprägt als von einer konstruktiven Arbeitsatmosphäre.

Die Workshops der Formulierungsgruppe fanden meist früh morgens im Reichstagsrestaurant statt, da die jungen Abgeordneten nicht unbedingt von den Parteivorderen dabei gesehen werden wollten, wie man die Köpfe mit der politischen Konkurrenz zusammensteckte. Die SRzG fungierte während des Prozesses als Dienstleister, indem sie z.B. die vorläufigen Formulierungsergebnisse für eine Grundgesetzänderung an renommierte Verfassungsrechtler zwecks Stellungnahmen weiterleitete oder von den Bundestagsabgeordneten gewünschte Fachartikel besorgte und für alle kopierte. Der Autor versandte die Einladungen, moderierte die Treffen und führte Protokoll. Die Angst, dass eine Fraktion sich auf Kosten der übrigen profilieren könnte, war anfangs groß, besonders bei den Regierungsfraktionen. Obwohl alle Beteiligten sich gegenseitig ein Verbot auferlegt hatten, mit Journalisten zu sprechen, kam es mehrere Male zu Indiskretionen, u. a. erfuhren die FAZ und der SPIEGEL[27] von dem Vorhaben. Trotz solcher Rückschläge entstand aber schon bald eine vertrauensvolle, konstruktive Arbeitsatmosphäre.

Der Antragstext, auf den sich die Abgeordneten schließlich einigen konnten, lautet:

Der Bundestag wolle beschließen: Einfügung eines neuen Artikels 20b in das Grundgesetz:

"Der Staat hat in seinem Handeln das Prinzip der Nachhaltigkeit zu beachten und die Rechte künftiger Generationen zu berücksichtigen."

Ergänzung des Artikels 109 Absatz 2 Grundgesetz (Ergänzung unterstrichen):

"Bund und Länder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und den Interessen der nachrückenden Generationen Rechnung zu tragen."

Wie ist dieser Formulierungsvorschlag inhaltlich zu beurteilen? Der neue Artikel 20b trägt der Tatsache Rechnung, dass sich das Konzept der Generationengerechtigkeit - ähnlich dem Sozialstaatsprinzip - auf nahezu alle Politikfelder bezieht und daher eine enumerative Aufzählung nicht praktikabel wäre. Eine abstrakt-generelle Formulierung ist daher zu begrüßen.

Demgegenüber erscheint die Reform der Finanzverfassung als zu verzagt. Bei der Haushaltswirtschaft würde dann nicht nur das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht berücksichtigt werden müssen, sondern auch die Interessen der nachrückenden Generationen. Da das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht aber ohnehin ein unbestimmter Rechtsbegriff ist, würde sich in der Praxis wohl wenig ändern.

Nach dem Zeitplan der MdB soll der Antrag am 25. Februar 2005 auf der Bundespressekonferenz vorgestellt und in der darauffolgenden Woche von 32 Antragstellern (8 aus jeder Fraktion, darunter auch Ältere wie z. B. Ernst Ulrich von Weizsäcker) in den Bundestag eingebracht werden.

Das Vorhaben stand aber zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses dieses Heftes noch auf der Kippe, da Druck von der Fraktionsspitze, verlorene Landtagswahlen und ähnliche Ereignisse zur Änderung der Formulierung oder gar zum Ausstieg einer Fraktion aus dem ganzen Prozess führen könnten. Falls der Antrag tatsächlich wie vorgesehen eingebracht wird, so wird er in den Ausschüssen sicherlich noch inhaltlich verändert. Hier besteht noch die Chance auf substanziellere Schranken gegen ausufernde Verschuldungspolitik, allerdings auch die Gefahr der Verwässerung. In jedem Fall hat die Inititative der jungen Abgeordneten ein hohes Potenzial, eine breite öffentliche Diskussion über die Verankerung von Generationengerechtigkeit anzustoßen. Noch wichtiger als der konkrete Wortlaut, den die jungen Abgeordneten für ihren Antrag gefunden haben, ist, dass sich eine Art Generationenbewusstsein unter ihnen herausgebildet hat. Für die jungen Menschen außerhalb des Parlaments kann ein Zeichen gesetzt werden, dass die junge Generation aktiv und geschlossen für ihre Interessen eintreten muss, wenn sie Erfolg haben will. Möglicherweise erleben wir in diesem Jahr die Geburt der "Generation 2005".

Wenn Jahr für Jahr 3,4 Millionen Ausländer nach Deutschland einwanderten, dann könnte auch in Zukunft das Verhältnis Jung zu Alt bei etwa zwei zu eins bleiben. Dass aber so viele Einwanderer nach Deutschland kommen, ist völlig unrealistisch, auch nach Einschätzung der Vereinten Nationen, die diese Rechnung aufgestellt haben. Heute leben in Deutschland 44 Ältere je 100 Jüngere unter 60 Jahre ("Altenquotient"). Wahrscheinlich wird sich dieser Wert bis zum Jahr 2050 auf 78 erhöhen. Die Wissenschaftler des Statistischen Bundesamtes gehen bei ihrer Modellrechnung davon aus, dass die Lebenserwartung moderat steigt. Gleichzeitig erwarten sie, dass jährlich etwa 200000 Menschen nach Deutschland kommen und den Altersdurchschnitt der Bevölkerung senken. Die Statistiker haben aber auch die Extremfälle der Bevölkerungsentwicklung durchgerechnet. Wenn die Lebenserwartung sehr stark steigt, dafür die Zuwanderung gering ausfällt, kann das Verhältnis Alt zu Jung auf 88 steigen. Umgekehrt, bei niedrigerer Lebenserwartung und höherer Zuwanderung, steigt der Altenquotient "nur" auf 71 Jahre. In jedem Fall werden die Rentenversicherung und die Krankenversicherung belastet: Weniger Beitragszahler müssen für mehr Leistungsempfänger sorgen.

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Fußnoten

1.
Bundesregierung Deutschland, Unsere Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, Berlin 2002.
2.
Vgl. Bündnis 90/Die Grünen, Die Zukunft ist grün - Grundsatzprogramm von Bündnis 90/Die Grünen, Berlin 2002, S. 74ff.
3.
Vgl. Frank Nullmeier, Die politische Karriere des Begriffs "Generationengerechtigkeit" und seine wissenschaftliche Bedeutung, in: Generationengerechtigkeit!, 4 (2004) 3, S. 9.
4.
Vgl. Horst Opaschowski, Bindung auf Dauer ist nicht mehr im Trend, in: General-Anzeiger vom 4.1. 2000, S. 6.
5.
Vgl. Marco Bülow, Generation Zukunft. Plädoyer für ein verantwortungsbewusstes Handeln, Berlin 2004, S. 81.
6.
In dieser findet sich folgende Passage: Article 24: Environment Everyone has the right a) to an environment that is not harmful to their health or well-being; and b) to have the environment protected, for the benefit of present and future generations, through reasonable legislature and other measures that prevent pollution and ecological degradation; promote conservation; and secure ecologically sustainable development and use of natural resources while promoting justifiable economic and social development.
7.
Vgl. Peter Saladin/Christoph Zenger (Hrsg.), Rechte künftiger Generationen, Basel-Frankfurt/M. 1988.
8.
Vgl. Roland Posner, Das Drei-Kammer-System: Ein Weg zur demokratischen Organisation von kollektivem Wissen und Gewissen über Jahrtausende, in: Roland Posner (Hrsg.), Warnungen an eine ferne Zukunft. Atommüll als Kommunikationsproblem, München 1990, S. 259 - 305.
9.
Kontakt: www.zukunftsrat.ch, E-Mail: stiftung@ zukunftsrat.ch .
10.
The Knesset Commission for Future Generations (www.knesset.gov.il).
11.
Der Gesetzentwurf ist abgedruckt in: Védegylet, Rights of Future Generations, Budapest 2001; Kontakt: Védegylet, Vörösmarty tér 1, 1051 Budapest (E-mail: vedegyletiroda@zpok.hu). "The Ombudsman of Future Generations will examine and monitor the implementation and enforcement of provisions of the Constitution and other rules of law, relating to the preservation of natural foundations of life and health of present and future generations as well as to the maintenance of environmental conditions of same." (§ 2. Art. 1)
12.
(www.wrr.nl)
13.
(www.parliament.fi/efakta/vk/tuv/tuvesite.htm)
14.
Artikel 20a Grundgesetz lautet: "Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung."
15.
Häufig wird weiter differenziert, z.B. in "junge Alte" und "alte Alte". Wenn im Folgenden meist von drei Generationen (der jungen, mittleren und alten) gesprochen wird, so dient dies lediglich der Vereinfachung.
16.
Vgl. Dieter Birnbacher, Verantwortung für zukünftige Generationen, Stuttgart 1988, S. 23.
17.
Synonym: "demographischer Generationenbegriff".
18.
Vgl. Jörg Tremmel, Soziologische und chronologische Definitionen von Generation, in: Generationengerechtigkeit!, 4 (2004) 3, S. 5.
19.
Vgl. Jörg Tremmel/Marc Laukemann/Christina Lux, Die Verankerung von Generationengerechtigkeit im Grundgesetz - Vorschlag für einen erneuerten Art. 20a Grundgesetz, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, 32 (1999) 10, S. 432 - 438.
20.
Vgl. Christina Lux-Wesener, Generationengerechtigkeit im Grundgesetz? - Eine Untersuchung des Grundgesetzes auf Gewährleistungen von intergenerationeller Gerechtigkeit, in: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (Hrsg.), Handbuch Generationengerechtigkeit, München 20032, S. 405 - 439, hier: S.407.
21.
Vgl. Bundesrechnungshof, Bemerkungen 2004 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, Bonn 2004, Ziffer 2.6.
22.
Eine alternative Herangehensweise wählt Funke, der mit der Bundesverschuldungskommission und dem Bundesschuldenrat zwei neue Institutionen schaffen will, vgl. Stefan Funke, Die Verschuldungsordnung. Ein Beitrag zur finanzwirtschaftlichen Ordnungspolitik, Berlin 1995.
23.
In seiner Rede vor dem Deutschen Bundestag antwortete Finanzminister Hans Eichel auf die Ankündigung der Opposition, gegen den Haushalt 2004 zu klagen: "Zu Ihrer Klage in Karlsruhe zum Haushalt 2004 sage ich Ihnen in aller Ruhe: Wir haben beim Haushalt 2004 gemäß Artikel 115 des Grundgesetzes gehandelt, indem wir zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einen Wachstumsimpuls gesetzt haben." (http://www.bundesfi nanzministerium.de/Aktuelles/Aktuelles-.378.27850/Reden/index.htm). Es stellt sich dabei die Frage, wann eigentlich ein Haushaltsjahr eintritt, in dem keine Wachstumsimpulse gesetzt werden.
24.
Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2004/2005. Erfolge im Ausland - Herausforderungen im Inland, Wiesbaden 2004, Ziffer 745; Vgl. auch Bundesrechnungshof (Anm. 21).
25.
In Artikel 126 der Schweizer Bundesverfassung ist im Jahre 2001 eine so genannte Schuldenbremse eingeführt worden, nach der die Ausgaben sich grundsätzlich an den im jeweiligen Haushaltsjahr zur Verfügung stehenden ordentlichen Einnahmen zu orientieren haben. Bei Überschreiten sind Mehrausgaben in den Folgejahren zu kompensieren.
26.
Vgl. Bundesrechnungshof (Anm. 21).
27.
Generationen. Mehr Gerechtigkeit, in: Der Spiegel, Nr. 34/2004, S. 20.