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17.1.2005 | Von:
Michael Haus

Zivilgesellschaft und soziales Kapital im städtischen Raum

Perspektiven städtischer Politik

Wenn man nach den Konsequenzen aus alledem für die Stadtpolitik fragt, so muss zunächst darauf aufmerksam gemacht werden, dass auch Sozialkapital und Zivilgesellschaft als Leitkonzepte einige Gefahren bergen, wenn man sie undifferenziert als Generalschlüssel für die Lösung sozialer Probleme verwendet. So sind die verschiedenen Arten des Kapitals - ökonomisches, kulturelles und soziales - zwar wechselseitig voneinander abhängig, aber damit nicht beliebig gegenseitig ersetzbar. Deshalb ist es ebenso unsinnig, Geld und Wissen zusammenzutragen und in öffentliche Programme zu investieren, ohne auf Form und Bestand vorhandenen Sozialkapitals zu achten, wie die Förderung von Sozialkapital schlechthin an die Stelle von Geld- oder Wissenstransfer zu setzen. Wenn zudem soziales Kapital oft als Nebenprodukt von Tätigkeiten produziert wird, deren Zweck vielleicht nicht unmittelbar auf die Lösung konkreter gesellschaftlicher Probleme und die Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet ist, dann hat bürgerschaftliches Engagement, welches zu stark auf bestimmte Zwecke ausgerichtet ist, einen prekären Charakter, weil es zweckspezifische Enttäuschungen nur schwer überdauert. Die Einbindung in kulturelle Gemeinschaften ist deshalb besonders wichtig, weil diese eine Vielzahl von Zwecken verfolgen und mit einer weiter gefassten geteilten Lebensweise verbinden, in der Anerkennungserfahrungen vermittelt und Solidarität praktiziert werden.[13] Dies deutet darauf hin, dass der Erfolg sozialkapitalorientierter Politik nicht so einfach "gemessen" werden kann, wie dies eine an Erfolgsmeldungen interessierte Politik der Verwaltungsmodernisierung gerne hätte. Auch die Beförderung einer lebendigen Zivilgesellschaft durch Teilhabe an öffentlicher Kommunikation und gemeinsamen Projekten widersetzt sich insofern dieser Messbarkeit, als sie keine bloße Technik zur Hervorbringung bestimmter Resultate ist, sondern - im Falle des Gelingens - eine Praxis mit Selbstzweckcharakter, in der Teilnehmer die Erfahrung machen, ernst genommen zu werden.

Vor diesem Hintergrund seien einige Reformperspektiven, aber auch -hindernisse lokaler Politik genannt:

1. Sozialkapitalorientierte öffentliche Leistungserbringung und kommunale Leitbilder. Hierbei ist entscheidend, wie die Beziehungen zwischen öffentlicher Hand, Wohlfahrtsorganisationen und Selbsthilfegruppen strukturiert sind.[14] Fördern sie die Beteiligung von Gruppen ohne vernehmbare öffentliche Stimme? Schaffen und stärken sie die Kooperation zwischen Bürgergruppen und nicht bloß Organisationen? Welche Rollenverständnisse haben leitmotivische Bedeutung? Beachtung verdient in diesem Zusammenhang etwa die Frage, ob unter den Vorzeichen eines New Public Management in Form von betriebswirtschaftlich orientierten Verträgen mit professionellen privaten Leistungserbringern vorrangig Effizienzgewinne angestrebt werden - oder man sich auf die kompliziertere, konfliktträchtigere und weniger kontrollierbare Kooperation mit selbstorganisiert-partizipatorischen Assoziationen einlässt und deren Vernetzung fördert. Bei dominantem Effizienzstreben besteht die Gefahr der "Verbetriebswirtschaftlichung" von Wohlfahrtsorganisationen, nachdem sie in der traditionellen Form "subsidiärer" Leistungserbringung bereits eine erhebliche Bürokratisierung durchgemacht haben. Es ist nur schwer vorstellbar, wie sich innerhalb eines solchen institutionellen Umfeldes Bereitschaft zu gemeinwohlorientiertem Engagement und kommunikative Praktiken herausbilden können. Die populäre Berufung auf "Subsidiarität" im "gewährleistenden Staat" allein hilft also nicht; entscheidend sind ein anderes, komplexeres Verständnis von "Leistung" und "Wirkung" sowie eine entsprechende "institutionelle Software" (John Dryzek), d.h. politische Sprache, mit deren Hilfe wir uns den Sinn unserer Institutionen zu verdeutlichen streben, an den dann auch eine kritische Öffentlichkeit anschließen kann. Kommunen sind - zumindest, was ihre Integrationsaufgabe betrifft - keine "Dienstleistungsunternehmen", was zu sagen heute fast schon mutig wirkt. Denn Dienstleistungsunternehmen zielen nicht darauf ab, ihren Kunden Aktivitäten über die Zahlung von Geld hinaus abzuverlangen, und gegenüber einem Dienstleistungsunternehmen gehen wir keine Verpflichtungen ein (bis auf die Einhaltung von [Kauf-]Verträgen). Es entbehrt nicht der Komik konfundierter Sprachspiele, wenn etwa ein (durchaus sozialkapitalfreundliches) Gutachten zu dem Schluss kommt, die Kommune dürfe "ihre Kunden nicht nur alimentieren, sondern muss sie motivieren"[15]. Unternehmen zielen nicht auf die Mündigkeit ihrer Kunden, sondern deren Abhängigkeit von ihren (möglichst exklusiv produzierten) Produkten.

In diesem Sinne hat z.B. die langjährigeHeidelberger Oberbürgermeisterin Beate Weber, die durch Initiativen der partizipatorischen Verwaltungsmodernisierung überregionale Bekanntheit erlangt hat, auf die Grenzen von "Kategorien wie Gewinnorientierung und (oft kurzfristigem) betriebswirtschaftlichem Denken" hingewiesen, mit denen beispielsweise "Aufgaben der präventiven Jugendpolitik in sozialen Brennpunkten nicht zu bewältigen" seien.[16] Wenn etwa als Erfolg städtischer Sozialarbeit die Zahl der Heimeinweisungen von Jugendlichen in einem problematischen Quartier stark sinke, zahle sich das pekuniär nicht unbedingt für die Kommune aus. Bereits an diesem einfachen Beispiel zeigt sich die Spannung zwischen dem Streben nach absoluter Kostentransparenz und der Bereitschaft, sich im Lichte politischer Ziele auf die Komplexität gesellschaftlicher Probleme einzulassen.

2. Egalitär-partizipatorische Stadtplanung und sozialkapitalorientierte Quartierspolitik.[17] Wenn sich sektoralisierte Strategien einzelner Ämter und das Denken in linearen Ursache-Wirkung-Ketten verbieten, so lässt sich die damit gekennzeichnete Integrationsaufgabe nicht allein dadurch erreichen, dass die Gemeindeverwaltung durch eine(n) starke(n) Bürgermeister(in) einheitlich geführt wird. Planungsprozesse und vor allem der städtische "Raum" selbst müssen in kommunikativer Weise verstanden werden. Die Tatsache, dass Investitionen in soziales Kapital langfristigen Charakter haben, erfordert auch hier die Abkehr von einem kurzfristigen Effizienzdenken und neue Formen von Wissen. Den Stadtplanern kommt dabei entscheidende Bedeutung zu, die sich in einem gewandelten Rollenverständnis niederschlagen müsste. In diesem Zusammenhang zeigt sich wiederum der Widerspruch zwischen Ökonomisierung und Verbürgerschaftlichung: Soll der am "Gottvater-Modell der Planung" (Walter Siebel)[18] geschulte technokratische Planer vom professionellen Dienstleister mit "Kernaufgabenprofil" oder vom politischen Planer beerbt werden? Wenn man dem von der Perspektive der Bürgergesellschaft und des Sozialkapitals geleiteten Ansatz folgt, dann wäre der Planer nicht der "Anbieter" gegenüber seinem "Kunden", sondern der "Alliierte" sozialer Gruppen vor dem Hintergrund allgemein konsensbewährter Leitbilder und eines inklusiven Bürgerideals.[19] Die Planungsdiskussion hat diesen Zusammenhang in den letzten Jahren reflektiert, indem sie die Unsinnigkeit linearer Problemlösungsmodelle (wie sie Forderungen nach "benchmarking" und Lernen von "best practice" oft unterliegen) verwarf und auf die Formel von den "bösartigen Problemen" (wicked problems) zurückkam,[20] bei denen weder die Lösung noch das Problem klar definiert sind und sich das Problem im Verlauf des Versuchs seiner Lösung in neuer Gestalt zeigen wird. Damit korrespondieren Vorstellungen eines "perspektivischen Inkrementalismus",[21] d.h. eines Verzichts auf rationalistische Planung bei Beibehaltung einer normativen Leitperspektive, die sich in einer Reihe (vernetzter) Projekte materialisiert. Zivilgesellschaftliche und sozialkapitalorientierte Ansätze können hieran anschließend darauf verweisen, dass die Aktivierung bürgerschaftlicher Potenziale weniger von der Übernahme vermeintlich Erfolg versprechender Blaupausen als vielmehr von der Beteiligung an der Suche nach Problemlösungen abhängig ist.

3. Steht dem nicht das Streben nach Wettbewerbsfähigkeit in einem für lokale Demokratie unempfänglichem weltwirtschaftlichen Zusammenhang entgegen? Die wichtigste Aufgabe sozialer Bewegungen und Institutionen als städtische Zivilgesellschaft liegt hier darin, den Glauben an die Alternativlosigkeit bestimmter lokaler Anpassungsstrategien im Angesicht verschärften Wettbewerbsdrucks zurückzuweisen. Ökonomische Herausforderungen lassen sich gewiss nicht straflos ignorieren, sie müssen aber nicht mit ökonomistischem Denken beantwortet werden. Ökonomismus ist ein Denken der Notwendigkeit, welches die Potenziale freien Handelns zu ersticken droht. Politiker bedienen sich seiner gerne, um die Unausweichlichkeit bestimmter Maßnahmen zu begründen, ökonomische Akteure versuchen auf diese Weise, Partial- als Gemeininteressen darzustellen. Gerade in Zeiten der Bedeutungsabnahme nationaler Strukturpolitik sind Unternehmen jedoch daran interessiert, auf die lokale, insbesondere die regionale Organisation von Produktionsbedingungen einzuwirken. Außerdem diversifizieren sich die Interessen auf der Kapitalseite, wodurch sich unterschiedliche Möglichkeiten der Etablierung von Netzwerken und Koalitionen bieten. Eine deterministische Sicht der Transformation städtischer Räume im Zeitalter globaler "Ströme" bekommt diese mikropolitische Dimension nicht in den Blick.[22] Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang auch eine Politisierung von Stadt- und Regionalpolitik im Sinne einer Institutionenpolitik als staatlicher Aufgabe, die eine Rahmung für die lokale Bewältigung von Modernisierungsprozessen stiftet. "To stay local is to fail", bemerkte bereits voreinigen Jahrzehnten der amerikanische Politikwissenschaftler Wright Mills. Auf der staatlichen Ebene stehen zu bleiben, so würden wir heute hinzufügen, führt aber ebenfalls zu Politikversagen. Wie wäre beispielsweise eine (staatliche) Reform der Gemeindefinanzen oder eine Föderalismusreform zu gestalten, die den Anforderungen der neuartigen Integrationsaufgaben von Städten gerecht wird und insbesondere Anreize dafür setzt, dass die Stadtgesellschaft bzw. die Region (jeweils als Raum von Räumen) sich überhaupt ihrer selbst und ihrer Probleme bewusst wird? Die Herstellung solcher Reflexivität wäre dann die vornehmste Aufgabe von staatlicher Reformpolitik - in der Reformrealität findet dies jedoch praktisch keine Berücksichtigung.

4. Das führt zu der abschließenden Frage, welche institutionellen Designs demokratischer Partizipation geeignet sind, Reflexivität und authentische Teilhabe zu befördern, statt zu symbolischer Politik und Verstärkung ohnehin einflussreicher Positionen zu degenerieren. Nicht jede Form von Beteiligung führt zu einer qualifizierten Diskussion örtlicher Probleme, was wesentlich für eine zivilgesellschaftliche Anreicherung lokaler Politik wäre. Exemplarisch lässt sich dies an der Diskussion um den "Bürgerhaushalt" verdeutlichen, die etwa vom nordrhein-westfälischen Innenministerium und von wichtigen Meinungsführern wie der Bertelsmann Stiftung vorangetrieben wird. So hat beispielsweise die Stadt Hamm - immerhin eine "Modellstadt" der Bertelsmann-Aktion - eine Umfrage zum Bürgerhaushalt durchgeführt, mit dem Ergebnis, dass im Haushalt 2003/04 die Anlage eines Radweges beschlossen wurde, weil das Thema bei der Befragung angeblich den höchsten Rang zugesprochen bekommen hatte. Aus Gründen der Haushaltsknappheit habe man sich auf dieses Top-Anliegen beschränken müssen.[23]

Tatsächlich jedoch hatten die Bürger in der Umfrage zwar den "Straßenbau" an die erste, die "Radwege" jedoch erst an die vierte Stelle gesetzt. Damit soll nicht angeraten werden, nun massiv in den Straßenbau zu investieren, um den "Bürgerwillen" zu befriedigen. Es geht vielmehr darum, dass Umfragen als Instrument der Bürgerbeteiligung nicht zu einer Erhöhung des Problemverständnisses in der Bevölkerung beitragen, weil sie nicht den Austausch von Problemperspektiven und Argumenten befördern. Als Alternative ließe sich das Konzept des "Raumhaushaltes" nennen, welches Bestandteil einer weiter gehenden Dezentralisierungsinitiative hin zur "raumorientierten Verwaltung" ist.[24] Hier werden die von der Stadt im Stadtteil getätigten Investitionen und ein frei verfügbares Budget zusammengefasst. Ein Stadtteilteam tritt in Konsultation mit Stadtteilakteuren und arbeitet einen Haushaltsplan aus, der dann vom Stadtrat beschlossen werden muss. Dabei geht es nicht bloß um das Abfragen von Präferenzen; vielmehr steht eine nachhaltige Kooperation im Stadtteil im Vordergrund.

Das Grundproblem einer nachhaltigen Institutionenpolitik dürfte gut mit der These der "asymmetrischen Aufmerksamkeit" adressiert sein,[25] wonach im politischen Prozess kurzfristige Erfolge größere Chancen auf Aufmerksamkeit haben als langfristig wirkende Strukturreformen. Sozialkapitalorientierte Politik erfordert jedoch einen langen Atem - es ist deshalb die Aufgabe wissenschaftlicher Reflexion und anspruchsvoller politischer Bildung, dafür diskursive Sauerstoffreserven bereitzustellen.


Fußnoten

13.
Vgl. Philip Selznick, The Moral Commonwealth. Social Theory and the Promise of Community, Berkeley-Los Angeles 1992. S. dazu auch Michael Haus, Kommunitarismus. Einführung und Analyse, Wiesbaden 2003, S. 119 - 126.
14.
Vgl. Vivien Lowndes/David Wilson, Social Capital and Local Governance: Exploring the Institutional Design Variable, in: Political Studies, 49 (2000) 4, S. 629 - 647.
15.
Zit. nach Olaf Schur, Sozialkapital und Stadtentwicklung. Neue sozialwissenschaftliche Perspektiven - auch für die kommunale Praxis?, in: RaumPlanung, (1999) 87, S. 255 - 262, hier S. 258.
16.
Beate Weber, Fallbeispiel Heidelberg: Beteiligungsorientierte Dienstleistungsgestaltung, in: Frieder Naschold/Maria Oppen/Alexander Wegener (Hrsg.), Innovative Kommunen. Internationale Trends und deutsche Erfahrungen, Stuttgart u.a. 1997, S. 301.
17.
Vgl. etwa Olaf Schur, Lokales Sozialkapital für die soziale Stadt. Politische Geographien sozialer Quartiersentwicklung am Beispiel Berlin-Moabit, Opladen 2003.
18.
Vgl. dazu Klaus Selle, Was ist bloß mit der Planung los? Erkundungen auf dem Weg zum kooperativen Handeln, Dortmund 1994, S. 36 - 46.
19.
Vgl. dazu auch Ingemar Elander/Maurice Blanc, Partnerships and Democracy: A Happy Couple in Urban Governance?, in: Hans Thor Andersen/Ronald van Kempen (Hrsg.), Governing European Cities. Social fragmentation, social exclusion and urban governance, Aldershot u.a. 2001, S. 111f.
20.
Vgl. Horst W. J. Rittel/Melvin M. Webber, Planning problems are wicked problems, in: Nigel Cross (Hrsg.), Developments in Design Methodology, Wiley 1984, S. 135 - 144.
21.
Vgl. Karl Ganser, Instrumente von gestern für die Städte von morgen?, in: ders./Joachim Jens Hesse/Christoph Zöpel (Hrsg.), Die Zukunft der Städte, Baden-Baden 1991, S. 59 - 61.
22.
Vgl. die Kritik von Patrick Le Galès an Manuel Castells und anderen neomarxistisch inspirierten Strukturtheoretikern: Patrick Le Galès, European Cities. Social Conflicts and Governance, Oxford 2002, S. 147 - 179.
23.
http://www.buergerhaushalt.de/pko/93.htm .
24.
Vgl. z.B. Gaby Grimm/Gabriele Micklinghoff/Klaus Wermker, Raumorientierung der Verwaltung, in: Soziale Stadt info, (2000) 6, S. 13 - 17.
25.
Vgl. James G. March/Johan P. Olsen, Organizing Political Life. What Administrative Reorganization Tells Us About Government, in: American Political Science Review, 77 (1983), S. 281 - 296.