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19.3.2007 | Von:
Richard Senti

Die WTO im gesellschaftspolitischen Dilemma

Die Reformvorschläge

Dass die gesellschaftspolitischen Fragen, die das Leben und die Gesundheit der Menschen und Tiere, die sozialen und arbeitsrechtlichen Aspekte der Erwerbstätigen sowie den Umweltschutz betreffen, nicht völlig losgelöst vom grenzüberschreitenden Handel mit Gütern und Dienstleistungen angegangen werden sollen, darüber herrscht bei allen Handelspartnern ein gewisses Einvernehmen. Meinungsverschiedenheiten bestehendarüber, in wessen Verantwortung diese Probleme fallen. Soll sich die WTO ausschließlich auf die Regelung des internationalen Handels konzentrieren und die gesellschaftspolitischen Belange anderen internationalen Institutionen überlassen? Oder besteht die Lösung der Probleme darin, dass die WTO auf ihren angestammten Vereinbarungen beharrt, aber durch eine extensive Interpretation ihrer Rechtsgrundlagen den gesellschaftspolitischen Anforderungen Rechnung trägt? Oder hat das Zusammengehen von Handel und Gesellschaftspolitik in einer institutionellen Verknüpfung der internationalen Organisationen und Vereinbarungen zu erfolgen? Oder, und dies wird wohl der radikalste Reformvorschlag sein, müssten nicht alle Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen unter einem Dach zu einer den Handel und die Gesellschaftspolitik umspannenden einheitlichen Weltorganisationen zusammengefasst werden, um auf diese Weise allumfassende Lösungen zu finden? Auf diese Fragen gehen die folgenden Ausführungen ein.

Die WTO als reine Handelsorganisation
(1. Reformvorschlag)


Das GATT entstand seinerzeit in der erklärten Absicht, die durch den Zweiten Weltkrieg gestörten Handelsbeziehungen neu zu beleben, die Handelshemmnisse abzubauen und die noch bestehenden Diskriminierungen zu beseitigen. Dabei zeigte sich in den ersten Verhandlungen durchaus die Bereitschaft, auch sozialpolitische Fragen, insbesondere faire Arbeitsbedingungen, in die Welthandelsordnung aufzunehmen. Mit dem Scheitern der Internationalen Handelsorganisation traten jedoch die arbeitsrechtlichen Vereinbarungen in den Hintergrund. Was übrig blieb, war der vierte Teil der Havanna-Charta als Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen, das sich ausschließlich auf den Handel bezog. Der Generaldirektor der WTO stellte im Jahr 1996, also nach fast 50 Jahren GATT, zwar fest, dass alle WTO-Mitglieder die UNO-Menschenrechtskonvention unterzeichnet und damit die Sozialklauseln (freie Berufswahl, Arbeitslosenschutz, gleicher Lohn für gleiche Arbeit usw.) anerkannt hätten. Die WTO-Mitglieder (damit waren an dieser Stelle vor allem die Industriestaaten gemeint) würden die Wettbewerbsvorteile der Entwicklungsländer nicht in Frage stellen. Die Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzfragen dürften aber in den Ministerkonferenzen und den künftigen Handelsverhandlungen nicht zu einem Störfaktor werden. Die Kompetenz, über weitere Sozialstandards zu verhandeln, liege bei der ILO.

Die Befürworter der WTO als einer reinen Handelsorganisation stützen sich vor allem auf drei Argumente: Erstens, zusätzliche Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzvorschriften hätten eine Schwächung der Wettbewerbssituation der Entwicklungsländer zur Folge. Die sozialpolitischen Forderungen würden lediglich auf Druck der Gewerkschaften der Industrieländer vorgebracht und lägen in deren Eigeninteresse. Zweitens verstoße eine sozialpolitische Neuausrichtung der Welthandelsordnung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Die wirtschaftlich schwachen Staaten seien dem GATT und der WTO im Glauben beigetreten, es handle sich um eine reine Handelsordnung. Ohne diese Sicherheit hätten sie weder das GATT noch die WTO akzeptiert. Drittens verfüge die WTO - wie bereits erwähnt - über keine originäre Rechtszuständigkeit, ordnend in die Gesellschaftspolitik der Vertragsparteien einzugreifen.

Hinzu kommt, dass das GATT und die Nachfolgeorganisation WTO mit dem Entscheid von 1991 gegen den delfinschonenden Tunfischfang[9] einen großen Prestigeverlust erlitten hat (dabei mag schicksalhaft sein, wie später anders lautende Entscheide kaum beachtet wurden). Die damals harsche Reaktion weiter Kreise auf die "Umweltfeindlichkeit" der GATT-Handelsordnung erklärt sich bis zu einem gewissen Grad durch die in den Vorjahren erfolgten Umweltkatastrophen (Seveso, Tschernobyl, Schweizerhalle und Alaska) und die dadurch gesteigerte Sensibilität in Umweltfragen. Verstärkt hat sich das Negativbild des GATT beziehungsweise der WTO durch das Chaos von Seattle im Jahr 1999 und die seit 2001 erfolglosen Doha-Verhandlungen. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung ist der im folgenden Abschnitt vorgestellte zweite Reformvorschlag zu verstehen, der das Bild der WTO als einer reinen Handelsorganisation durch eine verstärkt sozialpolitisch ausgerichtete Interpretation des Vertragswerks zu korrigieren versucht.

Die Neuinterpretation des WTO-Vertragstexts
(2. Reformvorschlag)


Im Tunfisch-Delfin-Entscheid 1991 hielt das GATT-Panel noch fest, extraterritoriale Umweltschutzmaßnahmen könnten auf Grund der geltenden Rechtslage nicht ergriffen werden. Art. XX(b) GATT beziehe sich ausschließlich auf den Schutz im eigenen Hoheitsgebiet. Dies ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte dieses Artikels in den vierziger Jahren. Eine extensive Interpretation des Ausnahmeartikels hätte zur Folge, dass jedem Staat das Recht zustünde, über das Schutzniveau in anderen Staaten zu bestimmen. Für den Fall, dass die GATT-VERTRAGSPARTEIEN (entspricht dem heutigen "Allgemeinen Rat") Maßnahmen zum Schutz der Umwelt billigen möchten, müssten sie die geltenden Vertragsbestimmungen ändern. Nur so könne ein Missbrauch der GATT-Ausnahmen (d.h. des Art. XX GATT) zum Schutz der eigenen Wirtschaft verhindert werden.[10]

Im Gegensatz zum Entscheid 1991 beinhaltet der Panel-Bericht 1994 bereits eine bedeutend extensivere Interpretation des Vertrags. Art. XX(b) enthalte keine geographische Einschränkung des Schutzes von Umweltgütern. Ein Land sei berechtigt, Maßnahmen zum Schutz von extraterritorialen Umweltgütern zu ergreifen, vorausgesetzt, die Maßnahmen seien notwendig. Ungefähr zur gleichen Zeit kam das GATT-Panel auch im Streit über die Zulassung von ausländischem Bier zu dem Schluss, es sei zwingend, die Definition der Produktgleichheit auf eine Art und Weise vorzunehmen, dass sie nicht unnötig die Freiheit eines Staates in seiner Rechtsetzung und in der Festlegung der politischen Ziele einschränke. Je nach Zielsetzung der getroffenen Maßnahmen sei die Gleichheit der Produkte unterschiedlich zu definieren. Das dritte Beispiel einer extensiven Interpretation bietet der Streitfall um die US-Besteuerung der importierten Autos im Verhältnis zu ihrem Treibstoffverbrauch. Den USA wurde erlaubt, die Fahrzeuge mit einem hohen Benzinverbrauch zusätzlich zu besteuern beziehungsweise die Gleichheit der Produkte nach dem Kriterium Treibstoffverbrauch zu beurteilen und die Kraftfahrzeuge je nach Umweltverträglichkeit in verschiedene Kategorien einzuteilen.[11]

Diese Beispiele verdeutlichen, wie sich in den letzten Jahren die Interpretation des WTO-Rechts gewandelt hat. Zunehmend werden Gesundheits- und Umweltschutzargumente in die Umsetzung des geltenden Rechts aufgenommen. Dabei ist durchaus denkbar, dass sich diese Extensivierung der Rechtsauslegung in Zukunft auch auf den sozialen Bereich, zum Beispiel auf Sozialdumping und Kinderarbeit, ausweiten könnte.

Die Verknüpfung internationaler Institutionen
(3. Reformvorschlag)


In den ersten beiden Reformvorschlägen bewahrt die WTO ihre Rechtseigenständigkeit. Der dritte Vorschlag sieht hingegen eine rechtliche Verknüpfung der internationalen Institutionen vor. Thomas Gehring spricht von "einer schleichenden Verknüpfung der Welthandelsordnung mit standardsetzenden internationalen Institutionen".[12] In einzelnen Bereichen des WTO-Vertragswerks hat diese bereits stattgefunden, so im SPS- und TBT-Abkommen sowie im TRIPS. Die Vertragspartner des SPS-Abkommens haben sich verpflichtet, die Harmonisierung ihrer sanitarischen und phytosanitarischen Maßnahmen auf die außerhalb der WTO bestehenden internationalen Normen, Richtlinien und Empfehlungen abzustützen und bei der Bewertung der Risiken für das Leben und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen die Bewertungstechniken anderer internationaler Organisationen anzuwenden. Als Nicht-WTO-Institutionen werden im SPS-Abkommen die Codex Alimentarius Kommission, das Internationale Tierseuchenamt und die Internationale Pflanzenschutzkonvention erwähnt. Ähnliche Bestimmungen finden sich im TBT-Abkommen. Die begriffliche Abgrenzung von "Technischen Vorschriften", "Standards" und "Normen" richtet sich nach dem ISO/IEC-Handbuch.[13] Im TRIPS schließlich besteht die rechtliche Verknüpfung darin, dass das TRIPS die Patent-, Muster-, Modell- und Markenvorschriften der Übereinkünfte von Paris, Bern und Rom (Schutz des gewerblichen Eigentums, der Werke der Literatur und Kunst und des Markenrechts) für alle WTO-Mitglieder als verbindlich erklärt, gleichgültig, ob diese die erwähnten Verbandsübereinkünfte von Paris, Bern und Rom unterzeichnet haben oder nicht.

Weitere Vernetzungen wären im Bereich des WTO-Handelsrechts und dem Arbeitsrecht der ILO denkbar sowie im Bereich des Umweltschutzes. In der Uruguay-Runde wurde von Seiten der nationalen und internationalen Gewerkschaften der Vorschlag eingebracht, die Zusammenarbeit zwischen der WTO und der ILO zu intensivieren. Die Gewerkschaften verlangten von der WTO, die ILO-Kernkonventionen als Voraussetzung eines fairen Welthandels anzuerkennen. Im Rahmen der WTO - so der Vorschlag - wäreein Mechanismus zu schaffen, der bei schwerwiegenden Verletzungen von Arbeitnehmerrechten Handelssanktionen ermöglichte. Nach der Uruguay-Runde ist es indessen zu keiner Annäherung zwischen WTO und ILO gekommen.[14]

In den vergangenen Jahrzehnten sind viele internationale Umweltschutzabkommen abgeschlossen worden, so beispielsweise die Abkommen über den Handel mit gefährdeten Tieren und Pflanzen, zum Schutz der Ozonschicht und die Entsorgung gefährlicher Abfälle. An der Singapur-Konferenz 1996 schufen die Minister einen Ausschuss zur Pflege einer nachhaltigen Umweltschutzpolitik, und an der Doha-Konferenz 2001 erklärten sie sich bereit, über die Einhaltung von Umweltschutzvereinbarungen zu verhandeln, die gegenseitige Information zwischen den WTO-Mitgliedern zu intensivieren und im Rahmen des WTO-Ausschusses für Umwelt und Handel vertieft auf diese Fragen einzugehen. Konkrete Ergebnisse der angekündigten Neuausrichtung liegen bis heute nicht vor.

Gegen eine Verknüpfung der verschiedenen Institutionen spricht der Souveränitätsverlust jener WTO-Mitglieder, die im Rahmen der WTO zur Einhaltung all jener Bestimmungen verpflichtet würden, denen sie bisher (außerhalb der WTO) nicht zugestimmt haben. Abgesehen von den materiellrechtlichen Fakten darf auch nicht übersehen werden, dass die internationalen Organisationen im Verlauf ihres Bestehens eigene Strukturen entwickelt und viele hohe Beamtenstellen geschaffen haben, die sie kaum zu Gunsten der WTO aufzugeben bereit sind.

Die WTO als universelle Organisation der Handels- und Gesellschaftspolitik (4. Reformvorschlag)

Die vierte Reformvariante sieht vor, die WTO und sämtliche Organisationen und Institutionen des Handels, der Gesundheitsvorsorge, der Arbeitspolitik und des Umweltschutzes in eine neue, universelle, den Handel und die Gesellschaftspolitik umspannende Organisation zusammenzufassen. Die Vertreter dieses Reformvorschlags argumentieren, die nationalen Sozialordnungen würden heute derart stark voneinander abweichen, dass von einer einheitlichen internationalen Sozialordnung nicht gesprochen werden könne. Das Fehlen einer weltweiten Sozialordnung sei aber aus moralisch-ethischen Erwägungen nicht zu verantworten und daher auf internationaler Ebene zu beheben.[15]

Die Rechtsgrundlage dieser Reformvariante sehen deren Befürworter in der WTO-Vereinbarung. Art. III.2 (zweiter Satz) der WTO-Vereinbarung besagt, dass die WTO "als Forum für weitere Verhandlungen zwischen den Mitgliedern über deren multilaterale Handelsbeziehungen sowie als Rahmen für die Durchführung der Ergebnisse solcher Verhandlungen" dienen könne. Bei einer relativ extensiven Interpretation dieses Texts würden die Verträge über das Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzrecht unter "multilaterale Handelsbeziehungen" fallen, da alle diese vertraglichen Abmachungen den internationalen Handel in der einen oder anderen Weise tangierten. Peter-Tobias Stoll spricht in diesem Zusammenhang von einer "Öffnungsklausel" der WTO. Auf der Grundlage eines Ministerbeschlusses könnten weitergehende, "über den Sachbereich der bisherigen Regelungen hinausreichende Themen verhandelt und die entsprechenden Ergebnisse umgesetzt werden".[16]

Die Rechtfertigung dieses Vorschlags ergebe sich aus den Präambeln des GATT und der WTO, welche die Vertragspartner auf die Respektierung der Menschenrechte und über die Gleichsetzung der ILO-Kernkonventionen mit den Menschenrechten auch auf die Respektierung der sozialen Fragen verpflichten. Die Argumente gegen die Schaffung einer universellen Weltwirtschaftsordnung sind vielfältig. Aus institutioneller Sicht ergibt eine Zusammenfassung aller Organisationen nur Sinn, wenn die künftige Stelle fachlich in die Lage ist, in allen Teilbereichen Führungs- und Kontrollfunktionen zu übernehmen, um über die Integration Synergieeffekte auszulösen. Eine Zusammenfassung der Nahrungsmittelvorschriften der FAO mit den Tierseuchenbestimmungen und den arbeitsrechtlichen Vereinbarungen der ILO wäre allein schon unter diesem Aspekt relativ fragwürdig. Institutionelle Schwierigkeiten ergäben sich zudem, wenn die Kreise der einzelnen Organisationen nicht deckungsgleich sind. Handelspartner, die einzelne Vereinbarungen nicht unterzeichnet haben, werden aus Souveränitätserwägungen kaum bereit sein, bisher nicht eingegangene Verpflichtungen unbesehen zu übernehmen.

Fußnoten

9.
Vgl. Panel-Bericht vom 16. 8. 1991.
10.
Vgl. ebd., Ziff. 6.3.
11.
Eine Zusammenstellung der einzelnen Panelentscheidungen findet sich in: Richard Senti, WTO. System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Wien-Zürich 2000, S. 317ff.
12.
Thomas Gehring, Schutzstandards in der WTO? Die schleichende Verknüpfung der Welthandelsordnung mit standardsetzenden internationalen Institutionen, in: Markus Jachtenfuchs/Michèle Knodt (Hrsg.), Regieren in internationalen Institutionen, Opladen 2002, S. 111 - 139.
13.
Handbuch der "International Organization for Standardization" und der "International Electrotechnical Commission".
14.
Vgl. WTO, Doha Ministerial Declaration, Genf 2001, Ziff. 8.
15.
Vgl. Hans-Michael Wolffgang/Wolfram Feuerhake, Core Labor Standards in World Trade Law, the Necessity for Incorporation of Core Labor Standards in the World Trade Organization, in: Journal of World Trade, 36 (2002) 5, S. 883 - 901.
16.
Peter-Tobias Stoll, Die WTO: Neue Welthandelsorganisation, neue Welthandelsordnung, Ergebnisse der Uruguay-Runde des GATT, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), (1994), S. 258.