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19.3.2007 | Von:
Richard Senti

Die WTO im gesellschaftspolitischen Dilemma

Der folgende Beitrag diskutiert das Für und Wider der heute aktuellen Reformvorschläge in der Welthandelsorganisation (WTO). Die Organisation befindet sich in dem Dilemma zwischen angestammter Handelsausrichtung und gesellschaftspolitischen Zielen entscheiden zu müssen.

Einleitung

Douglas A. Irwin zeichnet in seiner jüngsten Veröffentlichung "Free Trade under Fire" auf eindrückliche Weise nach, wie im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) und der Welthandelsorganisation (WTO) eine Ordnung relativ offener und freier Märkte entstanden ist.[1] Die Zölle der Industriegüter der westlichen Staaten sind in den sechzig Jahren GATT- und WTO-Geschichte von durchschnittlich 40 auf vier bis fünf Prozent zurückgegangen.[2] Viele mengenmäßige und andere nichttarifäre Handelshemmnisse konnten beseitigt werden. Zudem haben sich die Vertragspartner verpflichtet, auf die so genannten freiwilligen Selbstbeschränkungsabkommen zu verzichten. Der Autor tritt in seinem Buch aber auch auf die Kritik ein, in deren Schussfeld die Welthandelsordnung während der letzten Jahre gestanden hat.






Erste Demonstrationen gegen die Welthandelsordnung fanden 1998 in Genf statt. Unter dem Schlagwort "People's Global Action" warnten die Bauern vor einer Industrialisierung der Landwirtschaft. Ein Jahr später folgte die "Schlacht von Seattle". Den WTO-Gegnern war es gelungen, eine breite Front von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) gegen die WTO als ihren "gemeinsamen Feind" zu mobilisieren. Die WTO sei zu einer übermächtigen Organisation geworden, regiert von nicht demokratisch gewählten Beamten. Die WTO beabsichtige, nationales Recht außer Kraft zu setzen, wenn dieses dem freien Handel im Wege stehe. Der freie Handel aber diene lediglich den multinationalen Firmen und dezimiere die kleinen und mittelgroßen Unternehmen. Arbeitslosigkeit, gesundheitliche Schäden, soziale Not, Vandalismus, Kriminalität und Umweltverschmutzung seien die versteckten Kosten des freien Handels ("hidden costs of free trade").[3]

Damit stehen die Verantwortlichen der heute geltenden Welthandelsordnung vor der entscheidenden Frage, ob sie weiterhin ausschließlich auf die Regulierung des Güter- und Dienstleistungshandels setzen wollen, oder ob sie vermehrt auch gesellschaftspolitische Probleme berücksichtigen sollen. Wie die heute diskutierten Reformvorschläge verdeutlichen, fällt die Antwort auf diese Frage sehr kontrovers aus. Sie spiegelt die unterschiedlichen Interessenlagen zwischen den Vertretern einer freien Wirtschaft und den Befürwortern einer internationalen Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzpolitik wider.

Der erste Abschnitt zeigt im Sinne einer Bestandsaufnahme, wie sich die Handels- und Gesellschaftspolitik in jüngster Zeit näher kommen, sich berühren und zum Teil zu verflechten beginnen. Der zweite Abschnitt tritt auf die aktuellen Reformvorschläge über das Für und Wider des Neben- und Miteinanders von Handels- und Gesellschaftspolitik ein.[4]

Gesellschaftspolitische Regelungen in der WTO

Das WTO-Vertragswerk besteht aus drei Hauptverträgen, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT), dem Allgemeinen Dienstleistungsabkommen (GATS), dem Abkommen über handelsrelevante Aspekte der geistigen Eigentumsrechte (TRIPS) sowie einer Vielzahl von Sonderabkommen über die Landwirtschaft, die Gesundheit, die Technischen Handelshemmnisse, Dumping, Subventionen usw. Viele dieser Abkommen enthalten neben den Grundelementen wie Meistbegünstigung und Inländerprinzip vereinzelt auch erste gesellschaftspolitische Regelungen über den Schutz der Gesundheit, der Arbeit und der Umwelt.

Die WTO-Gesundheitsbestimmungen

Im Rahmen der WTO lassen sich vier Arten von Gesundheitsbestimmungen orten: erstens die Ausnahmen nach Art. XX(b) GATT, zweitens die Umsetzungsbestimmungen im Gesundheitsabkommen, drittens die Sonderregelungen im TRIPS und viertens die allgemeinen Ausnahmen für "Notfälle".

Nach Art. XX(b) GATT dürfen die im GATT eingegangenen Verpflichtungen eine Vertragspartei nicht daran hindern, "notwendige Maßnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen" zu treffen. Dabei soll es aber zu keiner willkürlichen und ungerechtfertigten Diskriminierung zwischen den Vertragsparteien und zu keiner verschleierten Beschränkung des internationalen Handels kommen. Die bisherigen Streitfälle im Rahmen des GATT zeigen, dass das GATT den Handelspartnern bei der Anwendung der Schutzmaßnahmen einen relativ breiten Spielraum zugesteht (z.B. bei der Besteuerung und der Beschriftung der importierten Weine und anderer Alkoholika in Japan, 1987), dass aber Gesundheitsschutzmaßnahmen oft als "nicht notwendig" erachtet werden (z.B. beim Importverbot Thailands von US-Zigaretten, 1990).

Um den Missbrauch von Art. XX(b) GATT "im Rahmen" zu halten, entstand in der Uruguay-Runde (1986 - 1993) das Zusatzabkommen über sanitarische und phytosanitarische Maßnahmen (SPS-Abkommen). Ein wesentliches Element des SPS-Abkommens ist das Wissenschaftlichkeitsprinzip.[5] Bei der Umsetzung von Gesundheitsschutzmaßnahmen und der Bewertung der Risiken sind die verfügbaren wissenschaftlichen Beweise, einschlägigen Verfahren und Erzeugungsmethoden zu berücksichtigen. Wie das SPS-Abkommen umgesetzt wird, zeigen der Streit um das EG-Importverbot von hormongemästetem Rindfleisch von 1997 (Schutz der Menschen), die Klage gegen das australische Importverbot von frischem (!), gekühltemund gefrorenem Lachs von 1998 (Schutz der Tiere) und die Differenzen um Japans Schutz von Äpfeln und anderen Früchten von 1999 (Schutz der Pflanzen). Im Hormonfall hat das Streitschlichtungsorgan entschieden, die EU-Regelung verstoße gegen das SPS-Abkommen. Die EG könne die Schädlichkeit der Hormone wissenschaftlich nicht ausreichend begründen. Der Entscheid ist weder in der Fachliteratur noch in der Politik auf Begeisterung gestoßen. Einzelne Völkerrechtler sprechen der WTO die originäre Zuständigkeit für nichtwirtschaftliche Belange ab. Die Wissenschaft verstärke zwar die Rationalität im nationalen Rechtssetzungsprozess. Es sei jedoch zweifelhaft, ob Wissenschaft als objektives und universelles Abgrenzungskriterium betrachtet und angewandt werden dürfe.[6]

Analog zu den übrigen Bestimmungen der WTO erlaubt das TRIPS Ausnahmen zum Schutz der Gesundheit, wenn diese notwendig und mit den Bestimmungen des Abkommens vereinbar sind. Den WTO-Mitgliedern wird das Recht zugestanden, diagnostische, therapeutische oder chirurgische Verfahren für die Behandlung von Menschen oder Tieren von der Patentierbarkeit auszuschließen, falls diese nicht im Widerspruch zur normalen Verwertung des Patents stehen und die berechtigten Interessen des Patentinhabers und Dritter angemessen berücksichtigen. Die allgemeinen TRIPS-Ausnahmen sind etwas vage und tragen relativ wenig zur Rechtssicherheit bei. Klarer ist dagegen die Doha-Erklärung zur Bekämpfung von HIV/Aids, Tuberkulose, Malaria und anderen Epidemien. Gemäß Entscheid vom 30. August 2003 dürfen die Entwicklungsländer Zwangslizenzen für die Produktion der gegen diese Krankheiten erforderlichen Medikamente geltend machen.

Neben den drei bisher erwähnten WTO-Ausnahmen zum Schutz der Gesundheit steht den WTO-Mitgliedern das Recht zu, unter "außergewöhnlichen Umständen" eine Ausnahme (einen "Waiver") von den vertraglichen Verpflichtungen zu beantragen. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang der den wirtschaftlich schwachen Staaten im Juni 2002 gewährte "TRIPS-Waiver". Diese Ausnahmeerlaubnis entbindet die wirtschaftlich schwachen WTO-Mitglieder bis zum Jahr 2016 von der Einhaltung der Patent- und Informationsbestimmungen des TRIPS.

Außer diesen WTO-Bestimmungen finden sich Gesundheitsschutzmaßnahmen auch in WTO-unabhängigen internationalen Institutionen, so im Codex Alimentarius, beim Internationalen Tierseuchenamt und in der Internationalen Pflanzenschutzkonvention.

Die WTO-Arbeitsbestimmungen

Die Diskussion über die Aufnahme von arbeitsrechtlichen Bestimmungen ins GATT und in die WTO ist seit deren Begründung nicht abgebrochen, ohne jedoch in der Handelsordnung sichtbare Spuren zu hinterlassen. Unmittelbar nach dem Krieg verlangten die USA Maßnahmen zur Garantie von Vollbeschäftigung für jene, die fähig, willig und interessiert seien zu arbeiten ("for those able, willing und seeking work"). Auch hätten die Mitglieder der Handelsorganisation auf Maßnahmen zu verzichten, die zu Lasten der Beschäftigung anderer Handelspartner gehen (z.B. Verfügung niedriger Löhne in der Exportwirtschaft zur Förderung der Ausfuhr). Die in die Havanna-Charta aufgenommenen "Fair Labor Standards" (Art. 7) fielen jedoch beim Nichtinkrafttreten der Internationalen Handelsorganisation (ITO) weg. Im Rahmen des GATT verblieben allein der Präambel-Hinweis auf die Bedeutung der Vollbeschäftigung und die Bestimmung "hinsichtlich der in Strafvollzugsanstalten hergestellten Waren" (Art. XX(e) GATT). Die Vorschläge der USA, die Arbeitsvorschriften der nicht in Kraft getretenen ITO ins GATT zu übernehmen (Eisenhower-Administration 1963), minimale "Labor Standards" bei der Bearbeitung giftiger Stoffe wie Asbest einzuführen (Jimmy Carter 1979) oder die Kinderarbeit zu regeln (Bill Clinton, Seattle 1999), wurden immer wieder von der Mehrheit der GATT- beziehungsweise WTO-Partner zurückgewiesen. Vor allem die Entwicklungsländer verlangten, die Sozialklauseln aus den Verhandlungslisten zu streichen.

Außerhalb der WTO-Handelsordnung finden sich international relevante Arbeitsbestimmungen in den so genannten Kernkonventionen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO). Sie betreffen unter anderem das Verbot von Zwangs- und Sklavenarbeit, das Recht auf Vereinigung und kollektive Lohnverhandlungen, die Gleichheit der Entschädigung von Mann und Frau und die Einschränkung der Kinderarbeit. Neben den Regierungsorganisationen nehmen sich auch die NGOs der Sozialstandards an, so beispielsweise die Fairtrade Labelling Organization (FLO), die Organisation Rugmark und die Außenhandelsvereinigung des Deutschen Einzelhandels (AVE).

Die WTO-Umweltschutzbestimmungen

Eine Hinterfragung des Umweltbezugs der Welthandelsordnung fand im Rahmen des GATT über Jahrzehnte nicht statt, auch in den 1970er Jahren, als mit der Veröffentlichung der "Grenzen des Wachstums"[7] und der Stockholmer "Conference on Human Environment" die Umweltschutzfragen diskutiert wurden. Die damals geschaffene GATT-Arbeitsgruppe für Umweltfragen und internationalen Handel tagte in ihrem zwanzigjährigen Bestehen nicht ein einziges Mal. Auch in den Erklärungen zur Tokio- und Uruguay-Runde erwähnten die Minister den Umweltschutz mit keinem Wort. Eine Neuausrichtung der GATT- beziehungsweise der WTO-Handelspolitik erfolgte erstmals im Dunkel-Bericht von 1991. Die Handels- und Wirtschaftsbeziehungen, so der Bericht, hätten sich nicht ausschließlich auf "die volle Erschließung der Hilfsquellen", sondern auch auf die "optimale Nutzung der natürlichen Ressourcen" zu konzentrieren. Rückendeckung erfuhr Arthur Dunkel, der damalige Generaldirektor des GATT, durch die Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro 1992. Die Rio-Konferenz forderte das GATT auf, die Welthandelsordnung vermehrt auf die Umweltaspekte auszurichten.[8] In diesem Sinne hat anschließend die WTO-Vereinbarung den im Dunkel-Bericht vorgeschlagenen Umweltbezug aufgenommen. In der WTO-Präambel wird heute festgehalten, dass bei der Verfolgung des Wirtschafts- und Handelswachstums die natürlichen Ressourcen optimal genutzt und die Umwelt geschützt und erhalten werden soll.

Die materiellrechtlich wichtigsten Umweltschutzbestimmungen des WTO-Vertragswerks sind Art. XX(b) und Art. XX(g) GATT. Art. XX(b) GATT ermächtigt die Handelspartner - analog zu den Gesundheitsbestimmungen -, notfalls Maßnahmen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen zu ergreifen. Nach Art. XX(g) GATT haben die Handelspartner zudem das Recht, Maßnahmen zur Erhaltung erschöpfbarer Naturschätze anzuwenden. Die in Art. XX(b) gewählte Formulierung wird von mehreren Abkommen der WTO wörtlich oder sinngemäß übernommen wie z.B. vom SPS-Abkommen, dem GATS, dem TRIPS und vom Abkommen über das Öffentliche Beschaffungswesen. Die Umsetzung dieser Umweltschutzbestimmungen hat indessen im Verlauf der Jahre zu großen Interpretationsschwierigkeiten geführt: Sind die Umweltschutzmaßnahmen ausschließlich auf das eigene Hoheitsgebiet zu beschränken oder ist der Umweltschutz "grenzüberschreitend" anzuwenden (Tunfisch-Delfin-Streit 1991/94)? Bezieht sich die "Gleichheit" der Produkte nur auf die Substanz des Handelsgutes oder sind auch der Verbrauch sowie nicht-produktprägende Produktions- und Verarbeitungsmethoden mit zu berücksichtigen ("Gaz Guzzler Tax"-Streit 1994)? Fallen außer Mineralien auch Pflanzen und Tiere unter die "erschöpfbaren Naturschätze" (Garnelen-Streit 1998)? Viele Fragen über die Umsetzung der Umweltschutzbestimmungen der WTO sind noch nicht beantwortet.

Gemäß einer WTO-Arbeitsgruppe beziehen sich von den heute geltenden rund 150internationalen Umweltschutzabkommen etwa 20 unmittelbar auf den Handel. Sie betreffen beispielsweise den Kauf und Verkauf von wilden Tieren, Seehunden und Fellen von Seehunden, geschützten Vögeln und Pflanzen sowie den Handel mit gefährlichen Abfällen usw.

Die Reformvorschläge

Dass die gesellschaftspolitischen Fragen, die das Leben und die Gesundheit der Menschen und Tiere, die sozialen und arbeitsrechtlichen Aspekte der Erwerbstätigen sowie den Umweltschutz betreffen, nicht völlig losgelöst vom grenzüberschreitenden Handel mit Gütern und Dienstleistungen angegangen werden sollen, darüber herrscht bei allen Handelspartnern ein gewisses Einvernehmen. Meinungsverschiedenheiten bestehendarüber, in wessen Verantwortung diese Probleme fallen. Soll sich die WTO ausschließlich auf die Regelung des internationalen Handels konzentrieren und die gesellschaftspolitischen Belange anderen internationalen Institutionen überlassen? Oder besteht die Lösung der Probleme darin, dass die WTO auf ihren angestammten Vereinbarungen beharrt, aber durch eine extensive Interpretation ihrer Rechtsgrundlagen den gesellschaftspolitischen Anforderungen Rechnung trägt? Oder hat das Zusammengehen von Handel und Gesellschaftspolitik in einer institutionellen Verknüpfung der internationalen Organisationen und Vereinbarungen zu erfolgen? Oder, und dies wird wohl der radikalste Reformvorschlag sein, müssten nicht alle Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen unter einem Dach zu einer den Handel und die Gesellschaftspolitik umspannenden einheitlichen Weltorganisationen zusammengefasst werden, um auf diese Weise allumfassende Lösungen zu finden? Auf diese Fragen gehen die folgenden Ausführungen ein.

Die WTO als reine Handelsorganisation
(1. Reformvorschlag)


Das GATT entstand seinerzeit in der erklärten Absicht, die durch den Zweiten Weltkrieg gestörten Handelsbeziehungen neu zu beleben, die Handelshemmnisse abzubauen und die noch bestehenden Diskriminierungen zu beseitigen. Dabei zeigte sich in den ersten Verhandlungen durchaus die Bereitschaft, auch sozialpolitische Fragen, insbesondere faire Arbeitsbedingungen, in die Welthandelsordnung aufzunehmen. Mit dem Scheitern der Internationalen Handelsorganisation traten jedoch die arbeitsrechtlichen Vereinbarungen in den Hintergrund. Was übrig blieb, war der vierte Teil der Havanna-Charta als Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen, das sich ausschließlich auf den Handel bezog. Der Generaldirektor der WTO stellte im Jahr 1996, also nach fast 50 Jahren GATT, zwar fest, dass alle WTO-Mitglieder die UNO-Menschenrechtskonvention unterzeichnet und damit die Sozialklauseln (freie Berufswahl, Arbeitslosenschutz, gleicher Lohn für gleiche Arbeit usw.) anerkannt hätten. Die WTO-Mitglieder (damit waren an dieser Stelle vor allem die Industriestaaten gemeint) würden die Wettbewerbsvorteile der Entwicklungsländer nicht in Frage stellen. Die Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzfragen dürften aber in den Ministerkonferenzen und den künftigen Handelsverhandlungen nicht zu einem Störfaktor werden. Die Kompetenz, über weitere Sozialstandards zu verhandeln, liege bei der ILO.

Die Befürworter der WTO als einer reinen Handelsorganisation stützen sich vor allem auf drei Argumente: Erstens, zusätzliche Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzvorschriften hätten eine Schwächung der Wettbewerbssituation der Entwicklungsländer zur Folge. Die sozialpolitischen Forderungen würden lediglich auf Druck der Gewerkschaften der Industrieländer vorgebracht und lägen in deren Eigeninteresse. Zweitens verstoße eine sozialpolitische Neuausrichtung der Welthandelsordnung gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Die wirtschaftlich schwachen Staaten seien dem GATT und der WTO im Glauben beigetreten, es handle sich um eine reine Handelsordnung. Ohne diese Sicherheit hätten sie weder das GATT noch die WTO akzeptiert. Drittens verfüge die WTO - wie bereits erwähnt - über keine originäre Rechtszuständigkeit, ordnend in die Gesellschaftspolitik der Vertragsparteien einzugreifen.

Hinzu kommt, dass das GATT und die Nachfolgeorganisation WTO mit dem Entscheid von 1991 gegen den delfinschonenden Tunfischfang[9] einen großen Prestigeverlust erlitten hat (dabei mag schicksalhaft sein, wie später anders lautende Entscheide kaum beachtet wurden). Die damals harsche Reaktion weiter Kreise auf die "Umweltfeindlichkeit" der GATT-Handelsordnung erklärt sich bis zu einem gewissen Grad durch die in den Vorjahren erfolgten Umweltkatastrophen (Seveso, Tschernobyl, Schweizerhalle und Alaska) und die dadurch gesteigerte Sensibilität in Umweltfragen. Verstärkt hat sich das Negativbild des GATT beziehungsweise der WTO durch das Chaos von Seattle im Jahr 1999 und die seit 2001 erfolglosen Doha-Verhandlungen. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung ist der im folgenden Abschnitt vorgestellte zweite Reformvorschlag zu verstehen, der das Bild der WTO als einer reinen Handelsorganisation durch eine verstärkt sozialpolitisch ausgerichtete Interpretation des Vertragswerks zu korrigieren versucht.

Die Neuinterpretation des WTO-Vertragstexts
(2. Reformvorschlag)


Im Tunfisch-Delfin-Entscheid 1991 hielt das GATT-Panel noch fest, extraterritoriale Umweltschutzmaßnahmen könnten auf Grund der geltenden Rechtslage nicht ergriffen werden. Art. XX(b) GATT beziehe sich ausschließlich auf den Schutz im eigenen Hoheitsgebiet. Dies ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte dieses Artikels in den vierziger Jahren. Eine extensive Interpretation des Ausnahmeartikels hätte zur Folge, dass jedem Staat das Recht zustünde, über das Schutzniveau in anderen Staaten zu bestimmen. Für den Fall, dass die GATT-VERTRAGSPARTEIEN (entspricht dem heutigen "Allgemeinen Rat") Maßnahmen zum Schutz der Umwelt billigen möchten, müssten sie die geltenden Vertragsbestimmungen ändern. Nur so könne ein Missbrauch der GATT-Ausnahmen (d.h. des Art. XX GATT) zum Schutz der eigenen Wirtschaft verhindert werden.[10]

Im Gegensatz zum Entscheid 1991 beinhaltet der Panel-Bericht 1994 bereits eine bedeutend extensivere Interpretation des Vertrags. Art. XX(b) enthalte keine geographische Einschränkung des Schutzes von Umweltgütern. Ein Land sei berechtigt, Maßnahmen zum Schutz von extraterritorialen Umweltgütern zu ergreifen, vorausgesetzt, die Maßnahmen seien notwendig. Ungefähr zur gleichen Zeit kam das GATT-Panel auch im Streit über die Zulassung von ausländischem Bier zu dem Schluss, es sei zwingend, die Definition der Produktgleichheit auf eine Art und Weise vorzunehmen, dass sie nicht unnötig die Freiheit eines Staates in seiner Rechtsetzung und in der Festlegung der politischen Ziele einschränke. Je nach Zielsetzung der getroffenen Maßnahmen sei die Gleichheit der Produkte unterschiedlich zu definieren. Das dritte Beispiel einer extensiven Interpretation bietet der Streitfall um die US-Besteuerung der importierten Autos im Verhältnis zu ihrem Treibstoffverbrauch. Den USA wurde erlaubt, die Fahrzeuge mit einem hohen Benzinverbrauch zusätzlich zu besteuern beziehungsweise die Gleichheit der Produkte nach dem Kriterium Treibstoffverbrauch zu beurteilen und die Kraftfahrzeuge je nach Umweltverträglichkeit in verschiedene Kategorien einzuteilen.[11]

Diese Beispiele verdeutlichen, wie sich in den letzten Jahren die Interpretation des WTO-Rechts gewandelt hat. Zunehmend werden Gesundheits- und Umweltschutzargumente in die Umsetzung des geltenden Rechts aufgenommen. Dabei ist durchaus denkbar, dass sich diese Extensivierung der Rechtsauslegung in Zukunft auch auf den sozialen Bereich, zum Beispiel auf Sozialdumping und Kinderarbeit, ausweiten könnte.

Die Verknüpfung internationaler Institutionen
(3. Reformvorschlag)


In den ersten beiden Reformvorschlägen bewahrt die WTO ihre Rechtseigenständigkeit. Der dritte Vorschlag sieht hingegen eine rechtliche Verknüpfung der internationalen Institutionen vor. Thomas Gehring spricht von "einer schleichenden Verknüpfung der Welthandelsordnung mit standardsetzenden internationalen Institutionen".[12] In einzelnen Bereichen des WTO-Vertragswerks hat diese bereits stattgefunden, so im SPS- und TBT-Abkommen sowie im TRIPS. Die Vertragspartner des SPS-Abkommens haben sich verpflichtet, die Harmonisierung ihrer sanitarischen und phytosanitarischen Maßnahmen auf die außerhalb der WTO bestehenden internationalen Normen, Richtlinien und Empfehlungen abzustützen und bei der Bewertung der Risiken für das Leben und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen die Bewertungstechniken anderer internationaler Organisationen anzuwenden. Als Nicht-WTO-Institutionen werden im SPS-Abkommen die Codex Alimentarius Kommission, das Internationale Tierseuchenamt und die Internationale Pflanzenschutzkonvention erwähnt. Ähnliche Bestimmungen finden sich im TBT-Abkommen. Die begriffliche Abgrenzung von "Technischen Vorschriften", "Standards" und "Normen" richtet sich nach dem ISO/IEC-Handbuch.[13] Im TRIPS schließlich besteht die rechtliche Verknüpfung darin, dass das TRIPS die Patent-, Muster-, Modell- und Markenvorschriften der Übereinkünfte von Paris, Bern und Rom (Schutz des gewerblichen Eigentums, der Werke der Literatur und Kunst und des Markenrechts) für alle WTO-Mitglieder als verbindlich erklärt, gleichgültig, ob diese die erwähnten Verbandsübereinkünfte von Paris, Bern und Rom unterzeichnet haben oder nicht.

Weitere Vernetzungen wären im Bereich des WTO-Handelsrechts und dem Arbeitsrecht der ILO denkbar sowie im Bereich des Umweltschutzes. In der Uruguay-Runde wurde von Seiten der nationalen und internationalen Gewerkschaften der Vorschlag eingebracht, die Zusammenarbeit zwischen der WTO und der ILO zu intensivieren. Die Gewerkschaften verlangten von der WTO, die ILO-Kernkonventionen als Voraussetzung eines fairen Welthandels anzuerkennen. Im Rahmen der WTO - so der Vorschlag - wäreein Mechanismus zu schaffen, der bei schwerwiegenden Verletzungen von Arbeitnehmerrechten Handelssanktionen ermöglichte. Nach der Uruguay-Runde ist es indessen zu keiner Annäherung zwischen WTO und ILO gekommen.[14]

In den vergangenen Jahrzehnten sind viele internationale Umweltschutzabkommen abgeschlossen worden, so beispielsweise die Abkommen über den Handel mit gefährdeten Tieren und Pflanzen, zum Schutz der Ozonschicht und die Entsorgung gefährlicher Abfälle. An der Singapur-Konferenz 1996 schufen die Minister einen Ausschuss zur Pflege einer nachhaltigen Umweltschutzpolitik, und an der Doha-Konferenz 2001 erklärten sie sich bereit, über die Einhaltung von Umweltschutzvereinbarungen zu verhandeln, die gegenseitige Information zwischen den WTO-Mitgliedern zu intensivieren und im Rahmen des WTO-Ausschusses für Umwelt und Handel vertieft auf diese Fragen einzugehen. Konkrete Ergebnisse der angekündigten Neuausrichtung liegen bis heute nicht vor.

Gegen eine Verknüpfung der verschiedenen Institutionen spricht der Souveränitätsverlust jener WTO-Mitglieder, die im Rahmen der WTO zur Einhaltung all jener Bestimmungen verpflichtet würden, denen sie bisher (außerhalb der WTO) nicht zugestimmt haben. Abgesehen von den materiellrechtlichen Fakten darf auch nicht übersehen werden, dass die internationalen Organisationen im Verlauf ihres Bestehens eigene Strukturen entwickelt und viele hohe Beamtenstellen geschaffen haben, die sie kaum zu Gunsten der WTO aufzugeben bereit sind.

Die WTO als universelle Organisation der Handels- und Gesellschaftspolitik (4. Reformvorschlag)

Die vierte Reformvariante sieht vor, die WTO und sämtliche Organisationen und Institutionen des Handels, der Gesundheitsvorsorge, der Arbeitspolitik und des Umweltschutzes in eine neue, universelle, den Handel und die Gesellschaftspolitik umspannende Organisation zusammenzufassen. Die Vertreter dieses Reformvorschlags argumentieren, die nationalen Sozialordnungen würden heute derart stark voneinander abweichen, dass von einer einheitlichen internationalen Sozialordnung nicht gesprochen werden könne. Das Fehlen einer weltweiten Sozialordnung sei aber aus moralisch-ethischen Erwägungen nicht zu verantworten und daher auf internationaler Ebene zu beheben.[15]

Die Rechtsgrundlage dieser Reformvariante sehen deren Befürworter in der WTO-Vereinbarung. Art. III.2 (zweiter Satz) der WTO-Vereinbarung besagt, dass die WTO "als Forum für weitere Verhandlungen zwischen den Mitgliedern über deren multilaterale Handelsbeziehungen sowie als Rahmen für die Durchführung der Ergebnisse solcher Verhandlungen" dienen könne. Bei einer relativ extensiven Interpretation dieses Texts würden die Verträge über das Gesundheits-, Arbeits- und Umweltschutzrecht unter "multilaterale Handelsbeziehungen" fallen, da alle diese vertraglichen Abmachungen den internationalen Handel in der einen oder anderen Weise tangierten. Peter-Tobias Stoll spricht in diesem Zusammenhang von einer "Öffnungsklausel" der WTO. Auf der Grundlage eines Ministerbeschlusses könnten weitergehende, "über den Sachbereich der bisherigen Regelungen hinausreichende Themen verhandelt und die entsprechenden Ergebnisse umgesetzt werden".[16]

Die Rechtfertigung dieses Vorschlags ergebe sich aus den Präambeln des GATT und der WTO, welche die Vertragspartner auf die Respektierung der Menschenrechte und über die Gleichsetzung der ILO-Kernkonventionen mit den Menschenrechten auch auf die Respektierung der sozialen Fragen verpflichten. Die Argumente gegen die Schaffung einer universellen Weltwirtschaftsordnung sind vielfältig. Aus institutioneller Sicht ergibt eine Zusammenfassung aller Organisationen nur Sinn, wenn die künftige Stelle fachlich in die Lage ist, in allen Teilbereichen Führungs- und Kontrollfunktionen zu übernehmen, um über die Integration Synergieeffekte auszulösen. Eine Zusammenfassung der Nahrungsmittelvorschriften der FAO mit den Tierseuchenbestimmungen und den arbeitsrechtlichen Vereinbarungen der ILO wäre allein schon unter diesem Aspekt relativ fragwürdig. Institutionelle Schwierigkeiten ergäben sich zudem, wenn die Kreise der einzelnen Organisationen nicht deckungsgleich sind. Handelspartner, die einzelne Vereinbarungen nicht unterzeichnet haben, werden aus Souveränitätserwägungen kaum bereit sein, bisher nicht eingegangene Verpflichtungen unbesehen zu übernehmen.

Schlussfolgerungen

Die WTO als Konzept einer reinen Handelsorganisation ist heute aus ökonomischer und gesellschaftspolitischer Sicht kaum mehr aktuell. Sie ist sowohl vertragsrechtlich als auch in ihrer Interpretation bereits derart stark in den gesellschaftspolitischen Bereich vorgedrungen, dass ein Zurückdrängen auf bloße Handelspolitik weder möglich noch sinnvoll ist.

Auch die Realisierung des vierten Reformvorschlags, die Ausweitung und Umwandlung der WTO in eine Universal-Organisation für Handel und Soziales, scheint utopisch zu sein. Selbst wenn ein solches Konstrukt juristisch durchaus denkbar ist, politisch und institutionell wird die Verwirklichung dieses Vorschlags auf unüberwindbare Hindernisse stoßen.

Realistischer steht es - mit einzelnen Vorbehalten - um die Chancen des zweiten und des dritten Vorschlags. Beide können an eine schon eingesetzte Rechtsentwicklung anknüpfen. Die Variante der extensiven Interpretation hat den Vorteil, dass sich eine Veränderung des geltenden Vertragswerks erübrigt. Nachteilig ist hingegen, dass sie althergebrachte Rechtsmuster, die Rechtssicherheit und die damit verbundene Besitzstandswahrung in Frage stellt. Für den dritten Vorschlag spricht, dass die WTO Vorschriften und Normen anderer internationaler Institutionen übernehmen kann, ohne dadurch "in unmittelbare Regulierungskonkurrenz mit den standardsetzenden Institutionen zu geraten".[17] Andererseits erfordert diese Lösungein Aufeinanderabstimmen der einzelnen Institutionen und Rechtsgrundlagen und tangiert auf die eine oder andere Weise die Souveränität der einzelnen Handelspartner. So beharrt beispielsweise das SPS-Abkommen beim Ergreifen von Schutzmaßnahmen auf eine wissenschaftliche Rechtfertigung, wogegen das Cartagena-Protokoll den Vertragsparteien das Vorsorgerecht zugesteht, auch wenn eine wissenschaftliche Begründung nicht oder noch nicht erbracht werden kann. Und so hat jeder Vorschlag seine Vor- und Nachteile und ist, um das Bild vom Fuchs, den Jägern und den Hühnern im "Petit Prince" von Antoine de Saint-Exupéry zu gebrauchen, nicht perfekt.
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Fußnoten

1.
Vgl. Douglas A. Irwin, Free Trade under fire, Princeton, NJ. 2002.
2.
"Zolldurchschnitte" sind immer mit Vorsicht zu interpretieren. Oft handelt es sich um Zollliniendurchschnitte, oft sind gewichtete Durchschnitte gemeint. Welche Durchschnitte auch immer angesprochen werden, das Zollniveau ist im letzten halben Jahrhundert stark zurückgegangen.
3.
Der Hinweis "hidden costs" stammt von P. Buchanan, zit. in: D. A. Irwin (Anm. 1), S. 2.
4.
Vgl. Richard Senti, Die WTO im Spannungsfeld zwischen Handel, Gesundheit, Arbeit und Umwelt, Bd. 32, Baden-Baden 2006.
5.
Neben dem Notwendigkeits-, Harmonisierungs- und Äquivalenzprinzip.
6.
Vgl. Tilman Makatsch, Gesundheitsschutz im Recht der Welthandelsorganisation (WTO), Berlin 2004, S. 142f.; Richard Senti, WTO. Die heute geltende Welthandelsordnung, Zürich 2005, S. 74f.
7.
Vgl. Donella Meadows u.a., The Limits to Growth, New York 1972.
8.
Dabei darf nicht übersehen werden, dass die damalige Weltöffentlichkeit durch mehrere Umweltkatastrophen sensibilisiert war: Seveso 1976, Tschernobyl und Schweizerhalle 1986 sowie Alaska 1989.
9.
Vgl. Panel-Bericht vom 16. 8. 1991.
10.
Vgl. ebd., Ziff. 6.3.
11.
Eine Zusammenstellung der einzelnen Panelentscheidungen findet sich in: Richard Senti, WTO. System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Wien-Zürich 2000, S. 317ff.
12.
Thomas Gehring, Schutzstandards in der WTO? Die schleichende Verknüpfung der Welthandelsordnung mit standardsetzenden internationalen Institutionen, in: Markus Jachtenfuchs/Michèle Knodt (Hrsg.), Regieren in internationalen Institutionen, Opladen 2002, S. 111 - 139.
13.
Handbuch der "International Organization for Standardization" und der "International Electrotechnical Commission".
14.
Vgl. WTO, Doha Ministerial Declaration, Genf 2001, Ziff. 8.
15.
Vgl. Hans-Michael Wolffgang/Wolfram Feuerhake, Core Labor Standards in World Trade Law, the Necessity for Incorporation of Core Labor Standards in the World Trade Organization, in: Journal of World Trade, 36 (2002) 5, S. 883 - 901.
16.
Peter-Tobias Stoll, Die WTO: Neue Welthandelsorganisation, neue Welthandelsordnung, Ergebnisse der Uruguay-Runde des GATT, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV), (1994), S. 258.
17.
T. Gehring (Anm. 12), S. 112.