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31.10.2008 | Von:
Christian Schaller

Gibt es eine "Responsibility to Protect"?

Weiterentwicklung des Völkerrechts?

Die im Abschlussdokument des Weltgipfels verkörperte Erklärung zur "Responsibility to Protect" begründet aus sich heraus keine völkerrechtlichen Rechte oder Pflichten, weder für einzelne Staaten noch für die internationale Gemeinschaft. Zunächst ist davon auszugehen, dass die betreffende Resolution, wie alle Beschlüsse der Generalversammlung, völkerrechtlich keine unmittelbare Bindungswirkung entfaltet. Generalversammlungsresolutionen können zwar zur Weiterentwicklung des Völkerrechts beitragen, indem sie etwa einer für das Gewohnheitsrecht relevanten Rechtsüberzeugung der Staaten Ausdruck verleihen oder Anstoß zu einer bestimmten Staatenpraxis geben. Eine solche kollektive Rechtsüberzeugung lässt sich mit Blick auf die "Responsibility to Protect" jedoch allenfalls in Ansätzen erkennen. Denn an einigen Stellen verweisen die einschlägigen Passagen im Gipfeldokument lediglich auf das bestehende Völkerrecht. An anderen Stellen zeigt die Wortwahl an, dass die Staaten nur bereit waren, moralische und politische Forderungen und Bekenntnisse zu formulieren.

Das High-level Panel hatte die "Responsibility to Protect" in seinem Bericht von 2004 noch als eine "sich herausbildende Norm" (emerging norm) bezeichnet - eine Formulierung, die später auch von Generalsekretär Annan aufgegriffen wurde. Das Gipfeldokument bleibt dahinter jedoch deutlich zurück. Die Staaten haben es nämlich sorgsam vermieden, im Zusammenhang mit der "Responsibility to Protect" von einer "Norm" oder auch nur von einem "Konzept" zu sprechen. Eine pauschale Charakterisierung als emerging norm wird der Vielschichtigkeit der "Responsibility to Protect" ohnehin kaum gerecht. Denn sie greift insofern zu kurz, als einzelne Elemente bereits fest im Völkerrecht verankert sind. Andererseits geht sie dort zu weit, wo der Wunsch nach Schaffung zusätzlicher Rechte und Pflichten nicht die nötige Unterstützung der Staatengemeinschaft findet. Gleichwohl ist es durchaus denkbar, dass einige der im Gipfeldokument formulierten politischen Forderungen Impulse für eine Fortentwicklung des Völkerrechts geben. Der Blick auf die eher zurückhaltende und konservative Auseinandersetzung mit der "Responsibility to Protect" im Gipfeldokument sollte nicht darüber hinwegtäuschen, dass zahlreiche, insbesondere europäische Staaten durchaus einem progressiveren Verständnis der Schutzverantwortung anhängen. Dies wurde in den vergangenen Jahren vor allem an vielen positiven Reaktionen auf das ICISS-Konzept und den High-level Panel-Bericht deutlich.

Der völkerrechtliche Rahmen für militärische Interventionen unter dem Dach der "Responsibility to Protect" dürfte sich indes auf absehbare Zeit kaum verändern. Eine mögliche Erweiterung der bestehenden Tatbestände zur Rechtfertigung der Anwendung militärischer Gewalt wurde im Abschlussdokument des Weltgipfels nicht einmal im Ansatz thematisiert. Stattdessen haben die Staaten ausdrücklich bekräftigt, dass die einschlägigen Bestimmungen der Charta ausreichen, um auf das gesamte Spektrum von Bedrohungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu reagieren.[11] Darüber hinaus wird in der Resolution mehrfach auf die Autorität des Sicherheitsrats unter Kapitel VII der Charta verwiesen. Dass der Sicherheitsrat bei humanitären Krisen jederzeit eingreifen kann, um schwerste Menschenrechtsverletzungen zu verhindern, steht außer Zweifel. Die Annahme, dass er sich in diesem Bereich bestimmten Kriterien unterwerfen wird, scheint allerdings ebenso realitätsfern wie die Forderung, dass die fünf ständigen Mitglieder in bestimmten Fällen generell auf eine Ausübung ihres Vetorechts verzichten sollen. Der Sicherheitsrat ist ein politisches Organ, dessen Handlungsspielraum im Einzelfall allein durch die Interessen seiner Mitglieder bestimmt wird. Zwar können Werte, Normen und auch die vorgeschlagenen Legitimitätskriterien bei der Definition von Interessen eine gewichtige Rolle spielen. Ein auch in Extremfällen belastbarer völkerrechtlicher Standard für Sicherheitsratsentscheidungen wird sich aus solchen Kriterien jedoch kaum entwickeln. Der Fall Darfur ist derzeit einer der tragischsten Belege dafür, dass neun Jahre nach der Intervention der NATO im Kosovo offenbar keine Entwicklung in diese Richtung stattgefunden hat.

Ebensowenig bestehen derzeit Anzeichen für die Herausbildung einer völkerrechtlichen Norm, die es Staaten gestatten würde, in bestimmten Extremfällen humanitäre Militäreinsätze ohne Ermächtigung durch den Sicherheitsrat durchzuführen. Zwar hat sich die Afrikanische Union - ohne auf die Autorität des UN-Sicherheitsrats zu verweisen - in ihrem Konstitutivakt von 2000 das Recht vorbehalten, in Fällen von Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit in Mitgliedstaaten zu intervenieren. Zur Entstehung neuen Völkergewohnheitsrechts bedarf es jedoch einer einheitlichen Übung, die über einen gewissen Zeitraum praktiziert und von einer entsprechenden Rechtsüberzeugung der Staaten getragen wird. Gerade in diesem sensiblen Bereich, der die Souveränitätsinteressen aller Staaten im Kern berührt, sind an die Herausbildung oder Veränderung gewohnheitsrechtlicher Normen hohe Anforderungen zu stellen. Die Tatsache, dass die USA auf der einen und China und Russland auf der anderen Seite einer völkerrechtlichen Verankerung der "Responsibility to Protect" im Sinne eines umfassenden Konzepts aus unterschiedlichen Gründen in der Tendenz ablehnend gegenüberstehen, lässt kaum erwarten, dass sie ihre Praxis ausgerechnet in Fragen der humanitären Intervention künftig an einem gemeinsamen Ideal ausrichten werden.

Fußnoten

11.
GV-Res. 60/1 (Anm. 7), Abs. 79.