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2.9.2008 | Von:
Stormy Mildner

Das handelspolitische Erbe der Bush-Administration

Teuer erkaufter Handlungsspielraum

Ganz oben auf der ambitionierten Handelsagenda der Bush-Administration stand die Trade Promotion Authority. Denn auch wenn der Präsident auf dem Gebiet der Außenpolitik mit weit reichenden Kompetenzen ausgestattet und befugt ist, ohne Ermächtigung des Kongresses mit anderen Staaten den Abschluss von Handelsabkommen zu verhandeln, obliegt die Kompetenz über die Ausgestaltung des Außenhandels doch eindeutig dem Kongress. Teile dieser konstitutionellen Handelskompetenz konnte der Kongress unter dem 1974 eingeführten Fast-Track-Mandat temporär an den Präsidenten übertragen. Demnach mussten die von der Exekutive ausgehandelten Abkommen zwar vom Kongress ratifiziert werden. Gleichwohl aber verpflichtete sich der Kongress, die Abkommen beschleunigt zu bearbeiten. Zusätze oder Modifizierungen waren nicht möglich; der Kongress konnte das Abkommen nur komplett annehmen oder ablehnen. Steht das legislative Schnellspurmandat nicht zur Verfügung, müssen Handelsabkommen den normalen - mitunter sehr langwierigen - Gesetzgebungsprozess im Kongress durchlaufen. Die Chancen, dass ein Freihandelsabkommen diesen Prozess unbeschadet übersteht, sind gering. Daher schrecken potentielle Verhandlungspartner der USA grundsätzlich vor Verhandlungen mit einem Präsidenten ohne Handelsmandat und Rückendeckung im Kongress zurück. Durch das Handelsmandat wird dem Präsidenten hingegen international eine gewisse Glaubwürdigkeit verliehen.

Es ist daher nicht überraschend, dass Bush bereits kurz nach Amtsantritt sein Interesse an dem Mandat bekundete - dieses Mal unter dem weniger verfänglichen Begriff der Trade Promotion Authority (TPA). Nach langwierigen Verhandlungen und mehreren Gesetzentwürfen des Repräsentantenhauses, Senats und Vermittlungsausschusses stimmte das Repräsentantenhaus schließlich am 27. Juli 2002 mit einer knappen Mehrheit von drei Stimmen für den Trade Act of 2002. Der Senat nahm das Gesetz wenige Tage später an. Das Handelsmandat sollte zunächst knapp drei Jahre, bis Juni 2005 gelten, auf Antrag des Präsidenten war eine Verlängerung bis zum 1. Juli 2007 möglich.

Allerdings zahlte die Bush-Administration aus handelspolitischer Sicht einen hohen Preis für das Mandat: 2002 billigte Bush unter der Escape Clause temporäre Schutzzölle auf Stahlimporte und stimmte wenig später einem umfangreichen Subventionspaket für die Landwirtschaft zu (Farm Bill 2002). Viele Abgeordnete aus den Stahl produzierenden Staaten des mittleren Westens (Pennsylvania, Ohio, Michigan und West Virginia) hatten in ihrem Wahlkampf im Jahr 2000 Schutzmaßnahmen für die Stahlbranche versprochen. Sie mussten um ihre Wiederwahl fürchten, sollten sie nicht in der Lage sein, dieses Versprechen einzuhalten. Der politische Druck, der auf diesen Abgeordneten lastete, war besonders stark, da es sich bei vielen der von der Stahlkrise betroffenen Bundesstaaten um so genannte Swing States handelte, in denen Wahlen in der Regel sehr knapp ausfallen. Als Gegenleistung für die Stahlzölle sicherten die Abgeordneten der Bush-Administration ihre Stimme für die TPA zu. Ein ähnlicher Kuhhandel war die Farm Bill 2002. Der Trade Act of 2002 hatte in der Landwirtschaft nur begrenzt Zustimmung gefunden. Zahlreiche Mitglieder des Kongresses drohten daher, dem Gesetz ihre Unterstützung zu verweigern. Um sie zu gewinnen, stimmte die Bush-Administration einer deutlichen Anhebung der Agrarsubventionen im Farm Security and Rural Investment Act of 2002 zu. Damit kehrte die Administration der 1996 unter Präsident Clinton eingeleiteten Reformpolitik und sukzessiven Ausgabenkürzungen in der Landwirtschaft den Rücken zu.

Mit diesen Konzessionen erkaufte sich Bush zwar neuen handelspolitischen Spielraum, gleichwohl fügte er seinem Image als Freihändler ernsten Schaden zu und schwächte die Verhandlungsposition der USA auf internationaler Ebene. Die Stahlzölle, die wenig später von einem WTO-Streitschlichtungspanel als regelwidrig befunden wurden, stießen weltweit auf harsche Kritik. Insbesondere minderten sie die Glaubwürdigkeit des amerikanischen Vorschlags in der Doha-Runde, beim Industriegüterhandel alle Zölle bis 2015 schrittweise abzuschaffen. Vor dem Hintergrund der Farm Bill 2002 entwickelte auch der Agrarvorschlag der USA im Juni 2002 kaum Überzeugungskraft. Zusammen mit der starren Haltung der EU ebenfalls bei Agrarfragen trug die Farm Bill 2002 maßgeblich zum Scheitern der Ministerkonferenz in Cancún (2003) bei.