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24.7.2008 | Von:
Sabina Kajnc

Die slowenische EU-Ratspräsidentschaft 2008

Spielraum der slowenischen Ratspräsidentschaft

Die Rolle des EU-Vorsitzes ist vertraglich und politisch festgeschrieben, was sich auf verschiedene Staaten - je nach deren eigenen Charakteristiken - unterschiedlich auswirkt.[2]

Erstens: Der Vorsitz ist zeitlich auf sechs Monate begrenzt. Im Vergleich mit einem durchschnittlichen Regierungsmandat in westlichen Demokratien, und unter Berücksichtigung der Komplexität des Entscheidungsprozesses auf EU-Ebene, erweist sich die zur Verfügung stehende Zeitspanne als sehr kurz. Jede Präsidentschaft übernimmt den Vorsitz während zahlreicher, bereits laufender legislativer und politischer Prozesse, die sich auch über ihre Amtszeit hinaus ausdehnen. Unerwartete Ereignisse, mit denen es sich während der Präsidentschaft auseinanderzusetzen gilt, können die eigene Agenda (stark) beeinflussen. Die Verträge schreiben die Pflichten und Funktionen der Organisation, die Koordinierung der Ratsgeschäfte (inklusive der Beziehungen zu der Kommission und dem Europäischen Parlament), die Vermittlung, Initiative und Steuerung sowie Vertretung nach außen fest. Darüber hinaus bleibt die Rolle der Nationalvertreter erhalten, da der den Vorsitzt innehabende Staat ein Mitglied der EU ist und auch die eigenen Interessen schützen soll.[3]

Zweitens: Im politischen Sinne ist die Präsidentschaft durch die Vielfalt der Interessen der anderen Akteure, Mitgliedstaaten sowie EU-Institutionen - alle mit wohlerworbenen Ansprüchen - und durch formelle wie informelle Prozeduren eingeschränkt. Hinzu kommen landesspezifische Begrenzungen jedes Mitgliedstaates. Kleine Staaten wie Slowenien sehen sich vor allem durch ihre vergleichsweise kleinen Kapital- und Personalressourcen begrenzt. Slowenien stellte 62 Millionen Euro für seine Präsidentschaft zur Verfügung. Zum Vergleich: Deutschland hatte einen Haushalt von 112 Millionen Euro für seinen EU-Vorsitz im Jahr 2007; Österreich im Jahr 2006 87 Millionen Euro; Frankreich, das den EU-Vorsitz am 1. Juli 2008 übernommen hat, plant 190 Millionen Euro auszugeben.

Auch die slowenische Verwaltung ist im Verhältnis zu den Verwaltungen anderer Länder viel kleiner. Um mit den erhöhten Belastungen der Präsidentschaft zurechtzukommen, mussten ungefähr 300 Aushilfsbeamte eingestellt und über 250 Studenten als Aushilfskräfte hinzugezogen werden, von denen manche erhebliche Verantwortungen übernahmen. Hinzu kommt, dass Slowenien in einigen Mitgliedstaaten noch immer sehr kleine oder gar keine sowie weltweit nur ganz wenige Botschaften unterhält, was seine Fähigkeiten, bilaterale Kontakte mit den Mitgliedstaaten und Drittländern in den Hauptstädten zu knüpfen und zu pflegen, behindert. In Ljubljana kümmerte sich ein Desk-Officer um mehrere Dossiers gleichzeitig. Slowenien entschied sich für das so genannte Brüssel-basierte Modell der Ratspräsidentschaft (im Unterschied zum Hauptstadt-basierten Modell). In der Folge musste das Personal der Ständigen Vertretung in Brüssel um das Vierfache auf etwa 160 Angestellte aufgestockt werden.

Verglichen mit anderen Ländern, die wie beispielsweise Deutschland in ihrer Ständigen Vertretung in Brüssel unter normalen Bedingungen 175 Angestellte haben, war die Personaldecke dünn. Auch hinsichtlich der institutionellen Erfahrungen und des Verwaltungswissens war bzw. ist die slowenische Regierung benachteiligt, hat sie doch erst in der Zeit der Beitrittsverhandlungen europapolitische Erfahrungen sammeln können. Hinzu kommt, dass viele erfahrene Diplomaten der Verwaltung nicht mehr zur Verfügung standen, da diese nach den Verhandlungen eine andere Arbeit außerhalb der Verwaltung übernommen hatten.

Drittens: Die Rolle der Präsidentschaft ist natürlich auch mit Vorteilen verbunden, und jeder Mitgliedstaat hat seine spezifischen Charakteristiken, die sich in der Funktion des Vorsitzes positiv niederschlagen können. So haben kleinere Staaten weniger spezifische Interessen als große, weshalb sie bei vielen Entscheidungen glaubwürdiger erscheinen können. Dadurch sind ihre Chancen, einen Kompromiss unter den Mitgliedern zu erreichen, größer. Ihre kleinen Verwaltungen haben auch eine positive Seite: Die persönlichen Beziehungen unter den Beamtinnen und Beamten, die nach einem Jobwechsel erhalten bleiben, sind enger, und die Strukturen sind nicht so streng hierarchisch, was die vertikale Kommunikation erleichtert. Kleinere Staaten sind oft auch in ihren Beziehungen zu anderen Mitgliedern sowie zu Drittländern historisch und bilateral weniger belastet. Das erleichtert es ihnen, glaubwürdige Kompromisse vorzuschlagen und zu schließen.

Auf Grund der geringeren Erwartungen an eine große, initiativreiche Präsidentschaft können sie sich bei der Prioritätensetzung auf Bereiche konzentrieren, in denen sie sich einen Wissens- und Verhandlungsvorteil erarbeitet haben. Hinzu kommt, dass kleinere Länder während der sechs Monate Amtszeit oft auch starke innenpolitische Unterstützung erhalten.

So wurde in Slowenien am 17. Mai 2007 ein "Übereinkommen zur Zusammenarbeit der politischen Parteien, der Gruppe der unabhängigen Abgeordneten und der Repräsentanten der nationalen Minderheiten in der Nationalversammlung der Republik Slowenien für die erfolgreiche Umsetzung der Vorbereitungen und der EU-Präsidentschaft" geschlossen. Mit Ausnahme der Oppositionsparteien Liberaldemokratie Sloweniens und der Slowenischen Nationalpartei haben sich alle Parlamentsparteien zu diesem Übereinkommen, später "Nichtangriffspakt" genannt, verpflichtet.[4]

Slowenien hat auf Grund seines partikulären Interesses oberste Priorität auf den Fortschritt in der Westbalkanpolitik der EU gesetzt. Auf Grund der historischen Beziehungen, der geographischen Nähe und der Sprachkenntnisse sollte das Land für die Führungsrolle in der europäischen Westbalkanpolitik besonders geeignet sein, solange es zwischen seinen Interessen und den europäischen Zielen in diesem Bereich objektiv manövrieren und die eigene Glaubwürdigkeit nicht verlieren würde. Hinsichtlich der "Priorität Klimaschutz und Energie" war Slowenien insofern absolut glaubwürdig, als es einer der am stärksten liberalisierten Staaten - im Sinne der Abspaltung der Transportnetze von den Energiekonzernen - ist, auch keine ausgeprägte Schwerindustrie besitzt und damit auch keine Sonderinteressen auf diesem Gebiet hat.

Eine der größten Herausforderungen stellte für die slowenische Verwaltung die Einigung der Mitglieder in Bezug auf ein Kommissionsmandat für die Verhandlungen über ein neues Abkommen mit Russland dar. Hier besaß Slowenien gute Voraussetzungen: Seine Beziehungen zu Russland sind ausgewogen, historisch nicht belastet, was nicht bei allen neuen Mitgliedern der Fall ist, und es hat auch keine ungelösten Probleme mit jenen Mitgliedstaaten, deren Stellungnahmen zu Russland von der Kompromisslinie abweichen.

Mit ihren, durch die Beitrittsverhandlungen erfahrenen Beamten, von denen einigen Aufgaben in den EU-Institutionen übernommen hatten, konnte die slowenische Verwaltung nicht direkt rechnen. Die Arbeit der Kommissare in der Kommission folgt nicht primär nationalen, sondern vorwiegend europäischen Interessen. Aber die slowenische Regierung konnte doch mit einer besonders guten Zusammenarbeit im Bereich der Lissabon-Strategie mit dem Kabinett von Kommissar Janez Potocnik rechnen.

Kleinere Staaten verhalten sich auf Grund ihrer kleineren Verwaltungen aufgeschlossener gegenüber der Hilfe des Ratssekretariates und der Kommission. Der vorsitzende Staat kontrolliert die Arbeit des Rates, beschließt die Sitzungsperioden und die Tagesordnung jeder Sitzung und legt auch die Schlussfolgerungen vor. Durch direkte Zusammenarbeit mit dem Ratssekretariat können weitere Vorteile seiner Führungsrolle genutzt werden: Das Ratssekretariat kennt die Stellungnahmen anderer Akteure, verfügt über ein Gefühl für die angemessenen Verhandlungstaktiken und hat ein detailliertes Wissen über die Prozeduren; und es steht im Dienste des vorsitzenden Staates. So bietet es ihm die vertraulichen "notes au Président", die Stellungnahmen anderer Mitgliedstaaten und Institutionen, Ratschläge zu Verhandlungstaktiken und eingehende Beschreibung des zu verhandelnden Problems und bereitet auch die Schlussfolgerungen vor. Weiterhin profitiert die Präsidentschaft auch von den so genannten "confessionals", den bilateralen Treffen mit einem Mitgliedstaat, um dessen "wahren Interessen" kennenzulernen. Diese sind nur der Präsidentschaft bekannt, erhellen so den Raum des Möglichen für den Kompromissfindungsprozess und bieten weitere Verhandlungsperspektiven, insbesondere horizontal zwischen verschiedenen Politikfeldern.[5]

Zusammengefasst geht es bei einer Präsidentschaft darum, mit eigenen Schwächen ebenso bewusst umzugehen wie mit eigenen Stärken, um so die Fähigkeit zu erlangen, sich auch in schwierigen Situationen zu bewähren, und mögliche Hilfsquellen zu identifizieren, um diese zum eigenen Vorteil und damit zugleich dem der Gemeinschaft zu nutzen.

Fußnoten

2.
Der vorliegende analytische Rahmen bezieht sich auf die Abhandlung in Sabina Kajncs, Slovenian Presidency: coming about of the 16th member-state, Real Instituto Elcano, Madrid 2008 (i. E.). Der Artikel konzentriert sich auf die Zusammenarbeit im Rahmen der Trio-Präsidentschaft.
3.
Vgl. zu den Rollen der Ratspräsidentschaft Helen Wallace/ Geoffrey Edwards, European Community. The Evolving Role oft the Presidency of the Council, in: International Affairs, 53 (1976) 4, S. 535 - 550; Daniela Kietz/Volker Perthes, Handlungsspielräume einer EU-Ratspräsidentschaft. Eine Funktionsanalyse des deutschen Vorsitzes im ersten Halbjahr 2007, SWP Studie 24, Berlin 2007.
4.
Innenpolitische Unsicherheit, inklusive eines Misstrauensvotums vom November 2008 und die bereits während der Präsidentschaft begonnene Wahlkampagne für die Parlamentswahlen im September 2008 stellen den Wert dieses Übereinkommen jedoch in Frage. Vgl. Danica Fink-Hafner/Damjan Lajh, The 2008 Slovenian EU Presidency. A New Synergy for Europe?, A Midterm Report, Stockholm 2008.
5.
Vgl. Jonas Tallberg, The Power of the Presidency: Brokerage, Efficiency and Distribution in EU negotiations, in: Journal of Common Market Studies, 42 (2004), S. 999 - 1022.