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3.4.2008 | Von:
Klaus Stüwe

Der Bundesrat in Zeiten Großer Koalitionen

Konfliktgegenstände und Konfliktlösungsmechanismen

Dass die Mehrheitsbildung im Bundesrat nicht nur von parteipolitischen Motiven[23] dominiert wird, zeigt sich auch und besonders in Zeiten Großer Koalitionen. Die Regierungschefs der Länder verstehen sich keineswegs als "Figuren auf dem Schachbrett der Bundesparteien",[24] sondern sie gehen, wenn generelle oder spezifische Länderinteressen bedroht sind, im Zweifelsfall mit der je eigenen Bundespartei Konflikte ein. So verweigerte der Bundesrat 1969 beispielsweise dem "Architektengesetz" die Zustimmung, weil die Länder dem Bund in diesem Bereich eine Gesetzgebungskompetenz absprachen. Im November 2007 legte der Bundesrat gegen das "Gesetz zur Vorbereitung der Volkszählung 2011" sogar einstimmig Einspruch ein, weil sich die Länder nicht vom Bund diktieren lassen wollten, dass sie den Großteil der Kosten zu tragen hätten. Mit solchen Positionen erweist sich der Bundesrat in Zeiten Großer Koalitionen eindeutig als Sachwalter von Länderinteressen.

Warum aber gab es zur Zeit der ersten Großen Koalition mehr Zustimmungsversagungen und Vermittlungsverfahren als bislang während der zweiten Großen Koalition? Die These dieser Analyse ist, dass einige Reformvorhaben der Regierung Kiesinger, aus der Bund-Länder-Perspektive betrachtet, konfliktträchtiger waren. Zudem existieren derzeit relativ gut funktionierende Konfliktverhinderungsmechanismen.

Die Konfliktgegenstände

Beide Großen Koalitionen traten mit dem Anspruch an, Strukturreformen durchzuführen. Aber einige Gesetzesvorhaben der ersten Großen Koalition berührten den Bundesrat in seiner Eigenschaft als Vertretung der Länder in besonderer Weise. Denn bei den beiden wichtigsten Reformprojekten der Regierung Kiesinger, der Finanzverfassungsreform und der Einführung der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern, ging es an die Substanz von Länderkompetenzen. Die Reform zielte darauf ab, finanzpolitische Zuständigkeiten von Bund und Ländern neu zu definieren und das undurchschaubar gewordene System an Mischfinanzierungen zu bereinigen.[25] Die finanzschwachen Länder zeigten sich für die strukturpolitischen Anliegen des Bundes empfänglich. Die finanzstarken Länder warfen dem Bund hingegen vor, mit Geld, das er zuvor den Ländern weggenommen habe, deren Aufgaben zu finanzieren und sich den Bundeseinfluss bei der Planung und Durchführung von Landesaufgaben zu sichern. Die reichen Bundesländer waren sich hier - unabhängig von parteipolitischen Konstellationen - einig.[26] Mit ihrem Stimmengewicht waren sie in der Lage, ein Veto des Bundesrats gegen die geplante Finanzreform herbeizuführen.

Der Konflikt brachte die erste Große Koalition in eine Zerreißprobe. Zwar verabschiedete der Bundestag die Reform nach zweijährigen Verhandlungen mit den Stimmen von CDU/CSU und SPD. Den Parteiführungen beider Parteien gelang es jedoch nicht, die Zustimmung "ihrer" Landesregierungen zu erhalten. Am 7. Februar 1969 lehnte der Bundesrat die Bundestagsvorlage ab und rief den Vermittlungsausschuss an. Doch auch dort war eine Vermittlung zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern nur schwer zu erreichen. Den ersten Vermittlungsvorschlag wies der Bundesrat im März 1969 mit den Stimmen der sechs finanzstarken Bundesländer gegen die der vier finanzschwachen bei Enthaltung Berlins ab.

Um die Verabschiedung der Finanzverfassungsreform doch noch zu ermöglichen, vereinbarten die Fraktionsführungen von CDU/CSU und SPD, das Gesetzespaket aufzuschnüren und in drei Einzelgesetze zu zerlegen. Den Ländern wurden zahlreiche Zugeständnisse gemacht, so dass es am Ende doch noch zu einer Einigung kam - auch wenn von der ursprünglichen Regierungsvorlage am Ende "nicht viel mehr als das Etikett übrig"[27] blieb.

Ein derartiger Großkonflikt zwischen Bund und Ländern blieb während der zweiten Großen Koalition bisher aus, weil keines der seit Ende 2005 beschlossenen Reformgesetze die Interessen der Länder so berührte, wie dies 1969 bei der Großen Finanzreform der Fall gewesen war. Ob Gesundheitsreform, Klimaschutz oder Familienpolitik - in diesen Projekten der zweiten Großen Koalition mussten weder reiche noch arme Bundesländer allzu viel vom Bund befürchten. Dies gilt auch für die Föderalismusreform des Jahres 2006, die den Ländern keine Kompetenzverluste, sondern - z.B. durch die Abschaffung der Rahmengesetzgebung und die Reduzierungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung - Kompetenzgewinne brachte. Die konfliktträchtige Thematik der Neuordnung der föderalen Finanzverfassung wurde von der amtierenden Großen Koalition bewusst ausgeklammert und als "Föderalismusreform II" auf einen späteren Zeitpunkt in der Legislaturperiode verschoben.

Bund-Länder-Verhandlungsgremien

Die Institutionalisierung informaler Verhandlungsgremien bildete eine der wichtigsten Konfliktlösungsstrategien der Großen Koalition von 1966. Der ersten Großen Koalition gelang es auch bei schwierigen Fragen - wie der Notstandsgesetzgebung -, Konsens zwischen den Bündnispartnern herzustellen, weil sie tragfähige Kommunikations-, Kompromiss-, und Entscheidungsstrukturen besaß. Der "Kreßbronner Kreis", benannt nach Kiesingers Urlaubsort am Bodensee, in dem im August 1967 erste Gespräche aufgenommen wurden, gilt bis heute als "Urtyp eines Lenkungsgremiums in einer großen Koalition".[28] Ein föderales Verhandlungsforum war er jedoch nicht. Er fungierte vielmehr als "clearing-Stelle"[29] für koalitionspolitische Probleme. Regelmäßig beteiligt waren damals die Vorsitzenden der Koalitionsparteien (Kiesinger, Strauß und Brandt), die Fraktionsvorsitzenden von CDU/CSU und SPD im Bundestag (Barzel und Schmidt) sowie Minister Herbert Wehner (SPD). Damit waren die führenden Köpfe der Regierung, der Koalitionsparteien und der Koalitionsfraktionen eingebunden.

Eine Kommunikation mit den Landesregierungen und dem Bundesrat konnte mit dem Kreßbronner Kreis jedoch nicht hergestellt werden: Alle dort Beteiligten waren Bundespolitiker. Es gab darüber hinaus auch kein anderes informelles Gremium, das eine Koordinierung wichtiger Politikvorhaben der Großen Koalition mit den Ländern, insbesondere den Ministerpräsidenten, herbeiführen konnte. Bei der Großen Finanzreform etwa wurden die Ministerpräsidenten erst eingebunden, nachdem der Bundestag den ersten Entwurf Anfang Dezember 1968 bereits verabschiedet hatte: Auf Seiten der SPD ergriffen nun "Schmidt und Wehner (...) im Dezember 1968 sofort die Initiative, um eine Koordinierung mit den Ländern zu bewerkstelligen; allerdings vergeblich".[30] Die Vermittlungsaufgabe musste daher von dem dafür eigentlich vorgesehenen formalen Organ übernommen werden: dem Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat.

Seit dem Beginn der zweiten Großen Koalition musste der Vermittlungsausschuss hingegen nur selten in Aktion treten, weil die Regierung Merkel insbesondere auch im Bereich der Bund-Länder-Beziehungen über gut funktionierende informale Verhandlungs- und Verständigungsgremien verfügt. Schon im Koalitionsausschuss der heutigen schwarz-roten Koalition, der sich laut Koalitionsvertrag mindestens einmal im Monat treffen soll, sitzen Bundes- und Landespolitiker an einem Tisch: Ihm gehören die Bundeskanzlerin, der Vizekanzler, die Parteivorsitzenden, die Fraktionsvorsitzenden und der CSU-Landesgruppenvorsitzende an. Mit dem SPD-Vorsitzenden Kurt Beck ist derzeit zugleich ein Ministerpräsident im Koalitionsausschuss vertreten; bis zum Rücktritt von CDU-Chef Edmund Stoiber war ein zweiter mächtiger Ministerpräsident beteiligt.

Im Zuge der Föderalismusreform, auf die sich CDU/CSU und SPD schon im Koalitionsvertrag von 2005 verständigt hatten, kam ein weiteres informelles Bund-Länder-Gremium hinzu, dessen Entstehung allerdings in die Zeit der rot-grünen Vorgängerregierung zurückreicht: Die "Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung". Unter dem Vorsitz von Edmund Stoiber (CSU) und Franz Müntefering (SPD) wurden von dieser Kommission seit 2003 Vorschläge zur Föderalismusreform erarbeitet. In den Verhandlungen zur Bildung einer Großen Koalition im Herbst 2005 einigten sich CDU/CSU und SPD darauf, die Föderalismusreform "auf der Grundlage der Vorarbeiten in der Föderalismuskommission" zügig zu beschließen. Nach abschließenden Beratungen im Bundeskabinett, in den Koalitionsfraktionen und der Ministerpräsidentenkonferenz am 6. März, wurden am 10. März 2006 die Gesetzentwürfe der Großen Koalition in die parlamentarische Debatte eingeführt und gleichzeitig in Bundestag und Bundesrat beraten. Durch dieses Vorgehen war der Erfolg sichergestellt: Im Juli 2006 stimmte der Bundesrat der Reform mit 62 von 69 Stimmen zu.

Auch die noch ausstehende Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern ("Föderalismusreform II") soll durch eine gemeinsame Kommission von Bundesrat und Bundestag erarbeitet werden. Die Präsidenten von Bundestag und Bundesrat konstituierten die Kommission am 8. März 2007. Zu Vorsitzenden wurden für den Bundestag der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck und für den Bundesrat der baden-württembergische Ministerpräsident Günther Oettinger (CDU) gewählt. Bundestag und Bundesrat entsenden jeweils 16 Mitglieder sowie 16 Stellvertreter in die Kommission. Unter den vom Bundestag entsandten Mitgliedern befinden sich dem Einsetzungsbeschluss entsprechend auch mehrere Bundesminister. Fast alle Länder haben ihre Regierungschefs in die Kommission entsandt. Mit Rede- und Antragsrecht, jedoch ohne Stimmrecht, können zudem vier Abgeordnete aus den Landtagen an den Kommissionssitzungen teilnehmen. Ob es dieser Bund-Länder-Kommission erneut gelingen wird, ein konsensfähiges Konzept zu erarbeiten, ist derzeit noch völlig offen. Immerhin geht es dieses Mal, wie schon zur Zeit der ersten Großen Koalition, um das hochsensible Thema einer Finanzreform.

Zugeständnisse

Frühzeitige Zugeständnisse seitens des Bundes sind ein weiterer Grund dafür, dass es seit dem Amtsantritt der zweiten Großen Koalition noch zu keinen größeren Konflikten mit dem Bundesrat gekommen ist. Schon beim ersten großen Gesetzesvorhaben des schwarz-roten Bündnisses, der Erhöhung der Mehrwertsteuer auf 19 Prozent,[31] zeigte die Große Koalition Bereitschaft, im Interesse eines Erfolges im Gesetzgebungsverfahren auf Forderungen von Länderregierungen einzugehen. Um die Zustimmung des Bundesrats zu erhalten, wurde vereinbart, die Bundeszuschüsse beim Personennahverkehr geringer zu kürzen, als der Plan von Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) dies ursprünglich vorgesehen hatte. Den Kompromiss handelte der rheinland-pfälzische Ministerpräsident Kurt Beck, der gleichzeitig SPD-Chef ist, mit Steinbrück aus. Kanzleramtsminister Thomas de Maizière (CDU) wollte dem zunächst nicht zustimmen. Als neben dem von der SPD allein regierten Rheinland-Pfalz aber auch Länder mit Großen Koalitionen (z.B. Schleswig-Holstein) damit drohten, das Gesetz im Bundesrat abzulehnen, wenn es nicht zu einem Kompromiss komme, gab die Bundesregierung nach. Ein Scheitern der Steuererhöhung oder weitere Verzögerungen wollten das schwarz-rote Bündnis unbedingt vermeiden.

Fußnoten

23.
Vgl. Sven Leunig, Öl oder Sand im Getriebe?, in: ZParl, 34 (2003) 4, S. 778 - 791.
24.
Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1992, S. 64.
25.
Vgl. Hans Pagenkopf, Die Finanz- und Steuerpolitik in der fünften Legislaturperiode des Deutschen Bundestags, in: Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), 23 (1970), S. 299 - 308.
26.
Vgl. Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Opladen 20003, S. 112ff.
27.
Heribert Knorr, Der parlamentarische Entscheidungsprozess während Großen Koalition 1966 bis 1969, Meisenheim am Glan 1975, S. 240.
28.
Jürgen Dittberner, Große Koalition: 1966 und 2005, in: APuZ, (2007) 35 - 36, S. 11 - 18 hier S. 15.
29.
K. Hildebrand (Anm. 6), S. 274.
30.
Andrea Schneider, Die Kunst des Kompromisses. Helmut Schmidt und die Große Koalition, Paderborn u.a. 1999, S. 178.
31.
Vgl. BT-Drucksachen 16/752, 16/1369.