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3.4.2008 | Von:
Marcus Höreth

Das Amt des Bundespräsidenten und sein Prüfungsrecht

Der Bundespräsident - ein "systemfremdes Element"?

Will man über das Amt des Bundespräsidenten unter funktionalen Gesichtspunkten Genaueres wissen, erfährt man von der Staatsrechtslehre mehr als von politikwissenschaftlichen Abhandlungen zum parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik. Grundsätzlich gilt aber hier wie dort, dass das Modell der parlamentarischen Demokratie dem Bundespräsidenten als "einem Staatsoberhaupt, das nicht zugleich Regierungschef ist, im Spiel der Kräfte und Gegenkräfte keinen natürlichen, quasi systemtragenden Platz"[12] einräumen kann. Meist ist daher von staatsnotariellen und repräsentativen Funktionen die Rede, zuweilen auch von einer "Reservefunktion".[13] Der Bundespräsident nimmt gleichwohl bei allen Schwierigkeiten hinsichtlich seiner exakten Funktionsbestimmung in funktionaler und gewaltenteiliger Verschränkung mit anderen Organen an der Ausübung der Staatsgewalt teil, und zwar aus einer eigenen Verfassungsposition heraus ergänzend und unterstützend. Aus der "Kompetenznot" des Bundespräsidenten macht die Staatsrechtslehre gerne eine "Integrationstugend": dem Präsidenten bleibt immerhin die Macht des Wortes, mit dem er - gewissermaßen smendianisch - tatkräftig an der Integration des bundesrepublikanischen Gemeinwesens mitwirken soll: "Ob er will oder nicht, er muss reden, reden, reden, im kleinen und im großen Kreise, auf nationaler und auf internationaler Bühne, zu Festen und zu Trauerfällen."[14] Ulrich Scheuner hat die Möglichkeiten, die sich dem Bundespräsidenten in seinem Amt bieten, salbungsvoller beschrieben: "Ein solches Amt gewährt seinem Inhaber eine der großen Möglichkeiten, die ein Menschenleben erhalten kann, sich als Politiker und Staatsmann an einer großen Aufgabe voll zu entfalten, aber auch als Persönlichkeit sich in einem Einfluss auf die Gesamtheit zur Geltung zu bringen."[15]

Allerdings existiert mit dem Prüfungsrecht in Art. 82 GG eine Kompetenz des Bundespräsidenten, die in der staatsrechtlichen Diskussion erhöhte Aufmerksamkeit erfahren hat[16]. Dies ist eine Befugnis legislativer Art, weil die Gesetzgebung erst durch die Ausfertigung des Gesetzes abgeschlossen werden kann - ohne diesen Akt liegt lediglich ein parlamentarischer Mehrheitsbeschluss vor. Unstrittig ist in der Staatsrechtslehre, dass der Bundespräsident bei der Ausfertigung von Bundesgesetzen ein formelles Prüfungsrecht besitzt. Unklar ist hingegen, ob er ein materielles Prüfungsrecht beanspruchen kann. Soweit ihm dies eingeräumt wird, insistieren manche Staatsrechtler - und die meisten bisherigen Bundespräsidenten - aber darauf, dass sich dieses Prüfungsrecht auf eine Evidenzkontrolle beschränken sollte.[17] Dies bedeutet, dass der Bundespräsident nur in jenen Fällen die Ausfertigung verweigern solle, in denen ein evidenter Verfassungsverstoß ("zweifelsfrei und offenkundig") vorliegt, nicht jedoch bei bloßen verfassungsrechtlichen Zweifeln. Unter rein verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten ist die - zunächst ganz sympathisch klingende - Reduktion des Prüfungsrechts auf eine Evidenzkontrolle aber nicht recht überzeugend.[18]

Die Feststellung, dass ein Gesetz verfassungswidrig ist, kann immer nur das Resultat einer eingehenden, umfassenden und gewissenhaften Prüfung sein und ist niemals einfach "evident", zumal die Praxis zeigt, dass der Gesetzgeber höchst selten ein "zweifelsfrei" verfassungswidriges Gesetz erlässt, sich mithin in der Regel auch immer Argumente für die Verfassungskonformität eines strittigen Gesetzes anführen lassen. Der Bundespräsident würde seine verfassungsrechtlichen Kompetenzen somit keinesfalls überschreiten, "wenn er die Ausfertigung eines Gesetzes schon dann ablehnen würde, wenn er aufgrund sorgfältiger und gewissenhafter Prüfung (...) zur Schlussfolgerung gelangte, dass das Gesetz verfassungswidrig sei, ohne dass es auf Offenkundigkeit ankommt."[19] Geboten ist daher sogar eher eine Prüfungspraxis, "die davon ausgeht, dass der Präsident (...) bereits dann die Ausfertigung zu verweigern hat, wenn sich für die Annahme der Verfassungswidrigkeit die deutlich besseren Gründe anführen lassen".[20]

Die Politikwissenschaft steht diesen staatsrechtlichen Überlegungen zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten eigentümlich reserviert gegenüber und reflektiert diese kaum.[21] Generell wird hier gerne hervorgehoben, dass jede Regierungsmehrheit sich einem tief gestaffelten System von institutionellen Checks and Balances gegenüber sieht, das als Schranke parlamentarischer Mehrheitsherrschaft dient und auch dienen soll. Doch für gewöhnlich wird der Bundespräsident nicht als Bestandteil jenes tief gestaffelten Systems identifiziert, sondern als eine Institution wie der Bundesrat und das Bundesverfassungsgericht. Einmischungen des Bundespräsidenten in den legislativen Prozess auf Basis des Ausfertigungsverweigerungsrechts werden daher unisono als "systemwidrig"[22] abgelehnt, weil "Spannungen" zwischen einem Bundespräsidenten und der Regierungsmehrheit "mit der Logik einer parlamentarischen Demokratie (...) kaum vereinbar"[23] seien.

Tatsächlich lässt sich die Reinheit des parlamentarischen Regierungssystems nur behaupten, wenn dem Bundespräsidenten eine lediglich untergeordnete Rolle eingeräumt wird und er über sein Gesetzesausfertigungsrecht nicht zu einem "Parteigänger einer Partei" in politischen Konflikten der Staatsorgane wird. Aus ähnlichen Gründen muss auch die - oftmals undifferenziert geforderte - legitimatorische Aufwertung des Bundespräsidenten durch dessen Direktwahl abgelehnt werden, weil sie ihn in eine Konkurrenzsituation zu dem ja nur indirekt gewählten Bundeskanzler stellen würde, die dem parlamentarischen Regierungssystem kaum zuträglich wäre.[24]

Damit muss aber keineswegs das letzte Wort aus politikwissenschaftlicher Sicht gesprochen sein. Bei der Beurteilung des Problems müsste es indessen zuallererst darauf ankommen, welcher demokratietheoretische Maßstab zugrunde gelegt wird. Empirisch spricht wenig dafür, das politische System quasi nur unter dem Blickwinkel eines Westminster-Systems zu begutachten, da schon die gewaltenteilige Mischverfassung des Grundgesetzes mit seinen durchaus eigentümlichen checks and balances Konsenszwänge institutionalisiert, die mit diesem reinen Modell kaum in Einklang zu bringen sind. Aus diesem Grund müssen andere Maßstäbe gesucht werden, wobei vor allem folgendes zu beachten ist: Legitimationstheoretisch müssen Macht und Gegenmacht im gewaltenteiligen System der Bundesrepublik keineswegs immer durch majoritäre demokratische Rückkopplung legitimiert sein. Wichtiger ist aus Sicht der Gewaltenteilungslehre vielmehr, dass sich Macht und Gegenmacht wechselseitig in Schach halten und kontrollieren können. Nicht jede öffentliche Herrschaftsausübung muss dabei durch Legitimationsketten direkt auf das Volk zurückgeführt werden.[25] Oft ist dies gerade nicht der Fall, wie schon die Entscheidung der Verfassungsmütter und -väter für ein machtvolles, vor allem auch die Minderheiten schützendes Verfassungsgericht und den die Eigenstaatlichkeit der Länder garantierenden und sich der Logik nationaler politischer Mehrheiten gelegentlich entziehenden Bundesrat im bundesdeutschen Beteiligungsföderalismus indiziert.

In diese gewaltenteilige und letztlich doch outputorientierte Logik als ergänzendes und korrigierendes Moment neben der inputorientierten Logik des parlamentarischen Regierungssystems reiht sich dann aber auch der Bundespräsident ein, der - so gesehen - auf eine stärkere demokratische Legitimation beispielsweise durch seine Direktwahl aber auch getrost verzichten kann, weil er sich schlicht durch andere Leistungen - gewissermaßen "kompensatorisch" - zu rechtfertigen vermag.[26] Daher dürfte das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten zwar ein systemfremdes Element des parlamentarischen Regierungssystems sein, gerade weil hier seine Funktion über das "stilgebende" und "repräsentative" hinausgeht.[27] Dort ist dieses Recht aber falsch verortet, weil das parlamentarische Regierungssystem - und das wird von Politikwissenschaftlern nur zu gerne übersehen - nur ein konstitutiver Bestandteil des demokratischen Verfassungsstaats ist, der schon durch die nicht immer spannungsfreie Zusammenführung von Demokratie- und Verfassungsprinzip ein komplett anderes Gesamtsystem konstituiert als es bei einem reinen parlamentarischen Regierungssystem à la Westminster beobachtet werden kann. Doch im Widerspruch zum demokratischen Verfassungsstaat steht das Ausfertigungsverweigerungsrecht gerade nicht, sondern steht mit ihm in bestem Einklang.

Fußnoten

12.
Martin Nettesheim, Amt und Stellung des Bundespräsidenten in der grundgesetzlichen Demokratie, in: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, hrsg. von Josef Isensee/Paul Kirchhof, Heidelberg 2005(3), S. 1031ff., Rn. 1.
13.
Werner Heun, Die Stellung des Bundespräsidenten im Lichte der Vorgänge um die Auflösung des Bundestages, in: Archiv des öffentlichen Rechts (AöR), 109 (1984), S. 13ff., S. 15f.
14.
J. Isensee (Anm. 1), S. 1329.
15.
Ulrich Scheuner, Das Amt des Bundespräsidenten als Aufgabe verfassungsrechtlicher Gestaltung, Tübingen 1966, S. 9.
16.
Vgl. Hartmut Maurer, Staatsrecht I. Grundlagen - Verfassungsorgane - Staatsfunktionen, München 2007(5), S. 553ff.
17.
So auch - unter Verweis auf das entsprechende Schrifttum - J. Rau (Anm. 3), S. 7.
18.
Allerdings sollte nicht übersehen werden, dass das BVerfG quasi die Möglichkeit eines "chirurgischen Eingriffs" besitzt, indem es ein Gesetz nur in Teilen als verfassungswidrig einstufen und damit eine Teilnichtigkeit feststellen kann, während der Bundespräsident nur das Gesetz insgesamt ausfertigen oder insgesamt ablehnen muss. Wenn ein Gesetz aufgrund eines eher unbedeutenden Teils verfassungswidrig ist, kann es für den Bundespräsidenten daher sinnvoll sein, das Gesetz dennoch auszufertigen, zumal wenn die nachträgliche Möglichkeit der Klage beim BVerfG besteht.
19.
M. Nettesheim (Anm. 12), Rn. 46.
20.
Ders., Die Aufgaben des Bundespräsidenten, in: J.Isensee/P. Kirchhof (Anm. 12), S. 1073ff. Rn. 39.
21.
Als rühmliche Ausnahme Werner Kaltefleiter, Die Funktionen des Staatsoberhauptes in der parlamentarischen Demokratie, Köln-Opladen 1970, S. 255ff.
22.
Klaus von Beyme, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2004(10), S. 306.
23.
Wolfgang Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2006(7), S.299.
24.
Vgl. Frank Decker, Hände weg vom Präsidenten!, in: Berliner Republik, 6 (2004), S. 12ff., S. 14.
25.
Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Ders., Staat, Verfassung, Demokratie. Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht, Frankfurt/M. 1992(2), S. 289ff.
26.
Vgl. Wilhelm Hennis, Legitimität. Zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft, in: Peter Graf Kielmansegg (Hrsg.), Legitimationsprobleme politischer Systeme (PVS-Sonderheft 7), Opladen 1976, S. 9 - 38.
27.
K. von Beyme (Anm. 22), S. 306.