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30.10.2009 | Von:
Michael Brzoska

Bedingungen erfolgreicher Friedenskonsolidierung

Bedingungsfaktoren der Nachkriegskonsolidierung

Die Anforderungen an erfolgreiche Nachkriegeskonsolidierung sind komplexer geworden. Erforderlich sind umfassende Bemühungen, die hier grob unter vier Begriffe zusammengefasst sind: Sicherheit, Aufbau einer politischen Ordnung, psycho-soziale Transformation und wirtschaftliche Entwicklung.

Ein zentrales Problem der Nachkriegskonsolidierung besteht in der Organisation von physischer Sicherheit. Die früheren Kriegsparteien stehen sich häufig weiter misstrauisch gegenüber und haben wenig Anreize, ihre militärische Macht abzubauen. Es gibt in der Regel Waffen im Überfluss und die ehemaligen Kämpfer haben wenig anderes gelernt, als sich mit deren Gebrauch den Lebensunterhalt zu verdienen. Gewalt ist daher in vielen Nachkriegssituationen weit verbreitet, wenn auch nur selten in dem Maße wie beispielsweise in El Salvador, wo die Zahl der Gewaltopfer durch Kriminalität nach dem Friedensschluss von 1995 höher war als die der im Krieg Gefallenen.[11]

In solchen Situationen fällt es den lokalen Akteuren schwer, gemeinsam Sicherheit zu organisieren. Physische Sicherheit ist unmittelbar mit Gewaltmacht verbunden - und deshalb ist ihre Organisation mit Machtfragen verbunden, die aber gerade am Ende von "Neuen Kriegen" häufig in der Schwebe bleiben. Dann wird schnell der Ruf nach externen Akteuren laut, die Sicherheit gewährleisten können. Die starke Ausweitung des "peacekeeping" nach dem Ende des Kalten Krieges ist einerseits ein Zeichen eines neuen politischen Konsenses in den VN, andererseits aber auch ein Reflex auf die gestiegene Nachfrage nach externen Sicherheitsdienstleistungen.

Blauhelme sind aber nur ein Element, mit dem auf die veränderten Bedingungen im Feld der Sicherheit reagiert wurde. Andere Komponenten sind Programme zur Demobilisierung von Soldaten und zur Kontrolle des Besitzes von Kleinwaffen sowie die Reform des Sicherheitssektors in Nachkriegsgesellschaften. Während des Kalten Krieges waren solche Programme die Ausnahme. Seit Ende der 1980er Jahre sind sie immer komplexer und umfangreicher geworden. Inzwischen sind umfassende Programme zur Schaffung von Sicherheit in Nachkriegsgesellschaften zum regulären Bestandteil fast jeder Friedenskonsolidierung geworden, meist finanziert und implementiert durch internationale Akteure.[12]

Ein weiteres grundlegendes Problem der Friedenskonsolidierung ist der Aufbau einer politischen Ordnung, die nach außen friedfertig ist und durch geeignete Institutionen der Konfliktlösung nach innen das Umschlagen von - in jeder Gesellschaft unvermeidlichen - Konflikten in organisierte Gewalt verhindert. Dies war auch schon nach dem Zweiten Weltkrieg im Falle Deutschlands und Japans eine Aufgabe. Sie ist besonders schwierig in Situationen, in denen Konflikte ungelöst sind. In den vergangenen Jahrzehnten waren viele Nachkriegssituationen vom Weiterschwelen der Konflikte geprägt - häufig in einer Gemengelage mit ethnischen, politischen oder wirtschaftlichen Elementen.

Nach dem Ende des Kalten Krieges ist endgültig die moderne Demokratie, mit Wahlen und Verfassungen als Kernelementen, das dominante Modell politischer Ordnung geworden. In einer Art "Demokratisierungswelle"[13] zwang die innergesellschaftliche Opposition vieler Staaten Ende der 1980er Jahre autoritäre Regime zum Rückzug. Es setzte sich die Erkenntnis durch, dass sich Demokratien nach außen zumindest gegenüber anderen Demokratien friedlich verhalten. Einen entsprechend hohen Stellenwert hat die internationale Gemeinschaft seither in Nachkriegssituationen der Durchführung von Wahlen und der Einführung von neuen Verfassungen eingeräumt. In einigen der frühen Friedensmissionen nach dem Ende des Kalten Krieges war dies - neben der Stationierung von Truppen - die einzige große Maßnahme, die sie zur Friedenskonsolidierung durchführte.

Die Schaffung von Legitimität durch Wahlen kann aber nur dann erfolgreich sein, wenn auch die Verlierer den Wahlausgang anerkennen und die Konsequenzen akzeptieren. Wo sie das nicht tun, können kompetitive Wahlen konfliktverschärfend wirken, wie beispielsweise 1992 in Angola und 2000 in der Elfenbeinküste. In vielen Fällen sind Instrumente eingesetzt worden, um die Interessen von Minderheiten zu schützen. Dies reicht von Quotenregelungen für Parlamentssitze bis hin zu Formen der partiellen Selbstverwaltung. Die Festlegung komplexer Strukturen der Machtverteilung in Friedensverträgen oder Verfassungen sind inzwischen in Nachkriegsgesellschaften zur Regel geworden. Derartige Maßnahmen sind zwar häufig geeignet, ein breites Spektrum von Konfliktparteien einzubinden und damit dem Wiederaufflammen von Gewalt entgegenzuwirken, sie beinhalten aber auch die Gefahr, politische und gesellschaftliche Konflikte zu zementieren und den Wandel zu erschweren. Ein Beispiel hierfür sind etwa der Vertrag von Dayton und die auf ihm aufbauende Verfassung Bosnien-Herzegowinas. Die Aufteilung der Macht unter zahlreichen Institutionen und verschiedenen Entitäten war zur Beendigung der Gewalt hilfreich, inzwischen ist sie jedoch zu einem Hindernis für die weitere Entwicklung des Staates geworden.

Das Beispiel Bosnien-Herzegowina weist auf ein anderes Problem beim Aufbau politischer Systeme hin. Diejenigen, die sich und andere nach dem Ende des Krieges am ehesten politisch organisieren können, sind die Konfliktparteien. Insbesondere eine rasche Durchführung von Wahlen prädestiniert deren Führer für die politischen Schlüsselpositionen. Gesellschaftliche Gruppen, die keine Konfliktparteien waren, sind hingegen in der Regel nach dem Ende von bewaffneten Auseinandersetzungen schlecht organisiert. In Bosnien-Herzegowina hat sich die internationale Gemeinschaft vorbehalten, Politikern, die extreme Positionen vertreten, nicht zu Wahlen zuzulassen oder sie ihrer Ämter zu entheben - was wiederum die Legitimität des politischen Systems schwächte.

Die Stärke der Konfliktparteien und die Schwäche alternativer Gruppierungen, insbesondere der Zivilgesellschaft, erschweren häufig auch Aussöhnung und Aufarbeitung der Kriegsvergangenheit und die Entwicklung einer individuellen und gesellschaftlichen Grundlage für friedliche Konfliktbearbeitung. Die psycho-soziale Transformation ist von großer Bedeutung für dauerhafte Friedenskonsolidierung, gerade in vielfach gespaltenen Gesellschaften.[14] In zahlreichen Nachkriegsländern sind Wahrheits- und Versöhnungskommissionen[15] eingerichtet worden, aber oftmals erst auf starken Druck der internationalen Gemeinschaft hin. Die früheren Kriegsparteien haben selten Interesse an der Aufarbeitung der Vergangenheit und behindern sie eher, als dass sie sie fördern. Ein aktuelles Beispiel hierfür liefert Afghanistan, wo eine Auseinandersetzung mit der Vergangenheit eher als Gefahr für das ohnehin schwache Staatsgefüge angesehen wird, denn als ein wichtiger Beitrag zur Friedenskonsolidierung.

In vielen ehemaligen Kriegsregionen haben Versöhnungsprozesse einen fundamentalen Beitrag zur Konsolidierung des Friedens geleistet. Besonders beeindruckende Beispiele liefern Namibia, Mosambik und Südafrika. Versöhnung unter ehemaligen Kriegsparteien ist in der Regel ein langwieriger Prozess, der anfällig für Rückfälle ist - etwa wenn politische Führer alte Ressentiments schüren, oder der Eindruck entsteht, Gruppen würden wirtschaftlich systematisch benachteiligt. Dann kann Versöhnung, wie etwa in Sri Lanka, trotz vielfältiger Bemühungen durch lokale und internationale Akteure misslingen.

Kriege schaden dem ökonomischen Fortschritt - weshalb zu erwarten wäre, dass nach dem Ende von bewaffneten Konflikten wirtschaftliche Entwicklung automatisch einsetzt. Das ist aber häufig nicht der Fall. Im Gegenteil - bewaffnete Konflikte können zur Perpetuierung wirtschaftlichen Niedergangs führen. Da Kriege in der Regel dazu führen, dass Investitionen abgezogen werden und die am besten Ausgebildeten das Land verlassen, herrschen oft schlechte Ausgangsbedingungen für wirtschaftlichen Aufschwung. Bleibt die politische Situation prekär, kehren Geld und Personen vielerorts nicht zurück. Ein Land kann so in eine "Konfliktfalle"[16] geraten, in der sich Krieg und wirtschaftlicher Niedergang befördern. Die Schwierigkeiten für erfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung in Nachkriegsländern werden durch die Globalisierung und das ihr zu Grunde liegende Regelsystem für offene Weltmärkte verstärkt. Während sich Nachkriegsgesellschaften früher von der globalen Konkurrenz abschotten und binnenorientierte wirtschaftliche Entwicklung vorantreiben konnten, ist dies gegenwärtig kaum noch möglich. Internationale Anbieter drängen auch in Nachkriegsländern auf die Märkte. Selbst wenn Regierungen nationale Hersteller bevorzugten, gerieten sie in Konflikt mit den Regeln des internationalen Wirtschaftssystems. Der Aufbau von weltmarktorientierten Industrien wiederum erfordert ein hohes Maß an politischer und gesellschaftlicher Stabilität, das Nachkriegsländer selten bieten können.

Fußnoten

11.
Vgl. Sabine Kurtenbach, Why Is Liberal Peace-building So Difficult? Some Lessons from Central America, GIGA-Working Papers No. 59, Hamburg 2007.
12.
Vgl. OECD 2007 (Anm. 6).
13.
Vgl. Samuel P. Huntington, Democracy's Third Wave, in: Journal of Democracy, 2 (1991) 2, S. 3 - 25.
14.
Vgl. u.a. John Paul Lederach, The Moral Imagination: The Art and Soul of Building Peace, Oxford 2005.
15.
Vgl. u.a. Susanne Buckley-Zistel, Transitional Justice als Weg zu Frieden und Sicherheit. Möglichkeiten und Grenzen, SFB Governance Working Paper Series Nr. 15, Berlin 2008.
16.
Vgl. Paul Collier et al., The Conflict Trap, Oxford 2004.

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