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29.6.2009 | Von:
Everhard Holtmann

Signaturen des Übergangs

Institutionenbildung und begrenzt kontrollierbare Ungewissheit - die Phase der Transformation

Der Transition schließt sich die Transformation an. Obschon die Phasen des Systemwechsels gleitende Übergänge abbilden, bedeutete der 3. Oktober 1990 eine Zäsur. Mit dem Beitritt der neuen Bundesländer zum Bundesgebiet gemäß Artikel 23 GG wurde der faktisch bereits erfolgte Transfer von Föderalismus und kommunaler Selbstverwaltung, von rechtsstaatlich gebundener Staatstätigkeit und Wohlfahrtsstaatlichkeit verfassungsrechtlich auf Dauer gestellt. Auch das extrakonstitutionelle Ordnungsmodell des rheinischen Kapitalismus stellt einen integralen Teil dieser nach Ostdeutschland verlängerten Institutionenbildung dar.

Hinfort biegt Gesamtdeutschland auf einen Entwicklungspfad ein, der die viel beschriebenen Pfadabhängigkeiten hervorbringt: Erprobtes bewährt sich, und Bewährtes wird zur Gewohnheit. Zwar handelten Akteure während der Transformationsphase weiterhin unter Bedingungen von Unsicherheit, und die Treffsicherheit von Entscheidungen war nach wie vor begrenzt. Weil aber die latenten sozialen und ökonomischen Risiken insgesamt vertrauter wurden und weil daher in wachsendem Maße auf "musterhafte" Lösungen zurückgegriffen werden konnte, bevorzugten die Akteure pfadkonforme Entscheidungen.

Es ist ein weiteres Kennzeichen der Transformation in Ostdeutschland, dass Verfahren und Praktiken, die bei der Bearbeitung von unmittelbar aufbrechenden krisenhaften Folgen des Umbruchs nicht selten freihändig angewandt worden waren, nun verrechtlicht wurden. Transformation bringt auch nachholende Regelungsdichte: Es kommt zur "Kodifizierung neuer Faktizitäten".[11] Das neu gesetzte Recht hat nicht ausnahmslos auf Anhieb überzeugt. Ein Beispiel für eher misslungenes Gesetzesrecht des Bundes sind die Regelungen zur Rückübertragung enteigneter Immobilien an Alteigentümer.

Ein anderes Merkmal der Transformationsphase lässt sich in die Formel der verloren gehenden und wiedergewonnenen Klarheit öffentlicher Verantwortlichkeit kleiden: Alte Systemkomplexe in Schlüsselsektoren von Gesellschaft, Politik und Wirtschaft ereilte alsbald ihre Auflösung bzw. "Abwicklung". Die Folgen waren einschneidend und teilweise chaotisch. Als die Industriekombinate zerfielen, brachen auch betrieblich unterhaltene, breit gefächerte Dienste sozialer und kultureller Betreuung weg. Auf anderen, politischen Baustellen des Systemwandels wurden Zuständigkeiten, die gemäß den normativen Leitbildern der neuen Ordnung hätten aufgeteilt sein sollen, vorübergehend in einer Hand zusammengefasst. Nach den Runden Tischen nahmen es auch neu gewählte Kommunalvertretungen mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung anfangs nicht ganz so genau, etwa indem sie die gleichzeitige Wahrnehmung von Amt und Wahlmandat zuließen.

Eine andere Variante von "verschobener Verantwortlichkeit" bei der Organisation der Bereitstellung von Gemeingütern wird auf dem Arbeitsmarkt erkennbar: Die Tendenz der Betriebe zur "Externalisierung", d.h. Personen durch Frühverrentung und Entlassungen auszusteuern sowie auf eine externe Anwerbung von Arbeitskräften zu setzen, wobei die eigene betriebliche Ausbildungsleistung trotz eines absehbaren künftigen Fachkräftemangels zurückgefahren wird,[12] läuft de facto auf die Auslagerung von interner Verantwortlichkeit hinaus. Solche Formen von Entdifferenzierung, also der Verringerung, der Vermengung oder des Abstoßens gesellschaftlich aufgeteilter Funktionen, sind wie ihre anschließende Korrektur mutmaßlich generell eine typische Begleiterscheinung von Systemwechseln.

Ebenfalls in der Phase der Transformation werden verloren gegangene Differenzen teilweise wieder wettgemacht. Auch hierfür zwei ostdeutsche Beispiele: Mittels finanzieller Sonderzuweisungen, durch kommunale Kraftanstrengungen und den Aufbau des Dritten Sektors öffentlicher Wohlfahrt konnten Versorgungslücken, die durch den Wegfall betrieblicher Angebote klafften, in staatlicher, kommunaler oder privater Regie allmählich geschlossen werden. Dazu trug die "Reparaturgesetzgebung", die der Verankerung der demokratischen Basisinstitutionen im erweiterten Geltungsbereich des Grundgesetzes nachfolgte, insofern bei, als sie den sozialstaatlichen Verfassungsauftrag präzisierte. Und anders als im Beschäftigungssektor, auf dem die Entwicklung zur Externalisierung des Arbeitsmarktes anhält, kommt es mit der nachjustierten kommunalen Gewaltenteilung und der öffentlich/privat neu organisierten Arbeitsteilung im Bereich sozialer Dienste zu angemessenen Formen von gegliederter Verantwortlichkeit und damit zu neuerlicher Differenzierung.

Fußnoten

11.
Roland Czada, Schleichweg in die "Dritte Republik". Politik der Vereinigung und politischer Wandel in Deutschland, in: Politische Vierteljahresschrift, 35 (1994), S. 252.
12.
Vgl. SFB 580, Fortsetzungsantrag auf Finanzierung für die Jahre 2008 - 2012, Jena-Halle 2007, S. 28ff.; vgl. ausführlich Christoph Köhler/Olaf Struck/Michael Grotheer/Alexandra Krause/Ina Krause/Tim Schröder, Offene und geschlossene Beschäftigungssysteme, Wiesbaden 2008.