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29.6.2009 | Von:
Wolfgang Ismayr

Der Deutsche Bundestag seit 1990

Neue Herausforderungen

Gesetze sind auch unter Bedingungen der Globalisierung und Europäisierung das dominante Steuerungsmittel des demokratischen Rechts- und Sozialstaats. Allerdings sind die Gesetzesfunktionen wie auch der Gesetzgebungsprozess einem bedeutenden Wandel unterworfen, der insbesondere durch die Entstehung eines Mehrebenensystems mit einer immer größeren Bedeutung der europäischen Ebene bedingt ist.[19] Die Privatisierung und Auslagerung öffentlicher Leistungen führte offenbar nicht zu nennenswerten Entlastungen von Gesetzgeber, Administration und Budget. Häufig kann sich der Staat damit nicht seiner "Gewährleistungsverantwortung" entledigen.[20]

Bei der Gesetzgebung und Kontrolle sieht sich der Bundestag einer fachlich stark ausdifferenzierten Ministerialverwaltung mit nachgeordneten Behörden gegenüber, deren wissenschaftliche Beratungskapazität erheblich zugenommen hat. Bundestag und Fraktionen haben auf die Komplexität ihrer Aufgaben im Zuge der technologischen Entwicklung, der Europäisierung und der Globalisierung nicht nur mit fachlicher Ausdifferenzierung reagiert. Vielmehr wurde seit der Parlamentsreform 1969/70 die personelle und informationstechnische Ausstattung[21] des Bundestages und seiner Fraktionen sowie der Kontrollinstrumente in einem im internationalen Vergleich sehr beachtlichen Umfang ausgebaut.

Anstöße für Evaluierungen im Bereich der Exekutive gehen häufig vom Bundestag aus, der zunehmend Interesse an zuverlässigen Informationen über Gesetzeswirkungen und Folgenabschätzungen zeigt. Die parlamentarischen Informations- und Kontrollinstrumente (Anfragen, Anträge) werden auch dazu genutzt, entsprechende Auskünfte zu verlangen. Wachsende Bedeutung kommt der Anforderung von Regierungsberichten zu, die einmalig oder periodisch dem Parlament vorzulegen sind.[22] Die stark angewachsene Zahl öffentlicher Anhörungen der Bundestagsausschüsse, aber auch der Fraktionen dokumentiert ein wachsendes Interesse (vor allem der Opposition) an regierungsunabhängigem Erfahrungs- und Expertenwissen über Wirkungsweise und Auswirkungen geltender Rechtsnormen, die Folgenabschätzung geplanter Gesetze und alternative Lösungsmöglichkeiten.[23] Als bedeutsam hat sich die bereits 1969 eingeführte Regelung erwiesen, wonach bei überwiesenen Vorlagen bereits ein Viertel der Ausschussmitglieder eine öffentliche Anhörung erzwingen kann (§ 70 GOBT).

Eine wichtige Innovation stellen Enquete-Kommissionen dar, in denen Wissenschaftler und andere Sachverständige mit Abgeordneten gleichberechtigt beraten und Berichte an das Plenum beschließen (§ 56 GOBT). Seit ihrer Einführung 1969 haben sich die grundsätzlich diskurs- und problemlösungsorientiert angelegten Enquete-Kommissionen bewährt. Bisher wurden 34 Enquete-Kommissionen mit der Aufgabe eingerichtet, komplexe Entwicklungen zu erfassen und Gestaltungsvorschläge zu erarbeiten. Schwerpunkte waren neue Technologien und ihre ökologischen, ökonomischen und sozialen Folgen.[24] Nach 1990 wurden auch zwei Enquete-Kommissionen zur Aufarbeitung der DDR-Vergangenheit eingesetzt.

Die Verflechtung von Außen- und Innenpolitik bestimmt auch die Arbeit des Bundestages. Die Außenpolitik ist immer umfangreicher und komplexer geworden. Sie reicht unter den Bedingungen der Globalisierung und Europäisierung weit über die klassischen Felder der Friedens-, Sicherheits- und Außenhandelspolitik hinaus und umfasst immer mehr einstmals rein innenpolitische Fragen.[25] Gestärkt wurde die Rolle des Bundestages durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (1994), wonach für jeden Auslandseinsatz der Bundeswehr die Zustimmung des Bundestages einzuholen sei.[26] Während auf eine Grundgesetzänderung verzichtet wurde, beschloss der Bundestag nach zehnjähriger Praxis ohne gesetzliche Grundlage Ende 2004 das "Parlamentsbeteiligungsgesetz".[27] Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat es mehr als 40 Entscheidungen über den Einsatz der Streitkräfte im Ausland gegeben, wobei die Zustimmung des Bundestages ungeachtet oft heftiger Auseinandersetzungen im Vorfeld zumeist mit breiter Mehrheit erfolgte.

Die europäische Integration hat zu einer umfangreichen Verlagerung von Rechtsetzungskompetenzen auf die EG/EU geführt.[28] Zum einen ist die große Zahl der dem Bundestag zugeleiteten EU-Vorlagen weiter angestiegen. Zum anderen werden etwa 40 Prozent aller verabschiedeten Bundesgesetze durch einen europäischen Impuls beeinflusst.[29] Durch die Bestimmungen der zeitgleich mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages (1993) beschlossenen Art. 23 (n.F.) und Art 45 GG ist neben dem Bundesrat auch die Stellung des Bundestages gegenüber der Bundesregierung im europapolitischen Willensbildungsprozess deutlich gestärkt. Für die in Form eines zu ratifizierenden Vertragsgesetzes erfolgende Übertragung von Hoheitsrechten ist seither die Zustimmung des Bundestages (wie auch des Bundesrates) mit Zweidrittelmehrheit erforderlich.

Die Bundesregierung hat den Bundestag "umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union, die für Deutschland von Interesse sein können", zu unterrichten und dessen Stellungnahmen zu EU-Vorlagen zu "berücksichtigen". Allerdings kam es bisher nur selten zu solchen Stellungnahmen. Inwieweit die im September 2006 getroffene "Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union" die "Europatauglichkeit" des Parlaments in der Praxis stärken wird, bleibt abzuwarten. Neben Verbesserungen der Informationsvermittlung weist der 2. Monitoringbericht zur Umsetzung der Unterrichtungspflichten durch die Bundesregierung[30] noch Defizite insbesondere hinsichtlich einer Bewertung zu Rechtsetzungsakten auf.

Beim Ausbau der Kontrollinstrumente wurde den Funktionsbedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems Rechnung getragen. Die Entwicklung kommt den Oppositionsfraktionen zugute, deren Kontrollprobleme angesichts zunehmender Staatstätigkeit und damit einhergehender Expansion der Ministerialbürokratie freilich auch gewachsen sind. Seit der Präsenz zweier untereinander konkurrierender Oppositionsfraktionen in den 1980er Jahren ist die Anzahl der Kontrollinitiativen erheblich angestiegen. So haben die Oppositionsfraktionen in den vier Wahlperioden von 1990 bis 2005 91 Prozent der 420 Großen Anfragen und 99 Prozent der 6062 Kleinen Anfragen an die Bundesregierung eingereicht sowie vier von fünf der 332 Aktuellen Stunden verlangt. Die Großen Anfragen zu meist bedeutenden Themen sind neben eigenen Gesetzentwürfen das wichtigste Instrument der Opposition zur Durchsetzung größerer Plenardebatten. Häufig nutzen die (Oppositions-) Fraktionen auch die Möglichkeit, kurzfristig eine Aktuelle Stunde mit kurzen Debattenbeiträgen zu aktuellen Themen durchzusetzen.[31]

Der Deutsche Bundestag gehört zu den wenigen westeuropäischen Parlamenten, in denen ein Untersuchungsausschuss von einer Minderheit - einem Viertel seiner Mitglieder - durchgesetzt werden kann. Hingegen steht dieses Recht in den meisten osteuropäischen Ländern einer parlamentarischen Minderheit zu, wobei nicht zuletzt die deutsche Regelung als Vorbild diente.[32] Diese Regelung wurde bereits 1949 im Grundgesetz verankert. Untersuchungsausschüsse wurden infolgedessen im Bundestag vergleichsweise häufig eingesetzt (bisher 36-mal). Sie dienten vornehmlich der Aufklärung von Missständen, wobei sie überwiegend von der Opposition beantragt und als "Kampfinstrumente" zur politischen Profilierung genutzt wurden. Erst 2001 kam ein immer wieder gefordertes Untersuchungsausschussgesetz zustande.[33]

Kommunikationsfördernde Vorschläge zur Vitalisierung und diskursiven Fundierung parlamentarischer Debatten und zur Öffnung parlamentarischer (und gouvernementaler) Willensbildungsprozesse wurden zum Dauerthema von Parlamentsreformbemühungen. In mehreren, oft erst nach Jahren durchsetzbaren Reformschritten konnten Verfahrensänderungen erreicht werden, die aber nur teilweise die erwartete Wirkung brachten. Verbessert wurde die kommunikative Chancengleichheit der Oppositionsfraktionen: So wurde das Prinzip von "Rede und Gegenrede" in der Geschäftsordnung verankert und seit den 1970er Jahren jeweils zu Beginn der Wahlperiode ein Schlüssel für die Aufteilung der Redezeit für die Koalition (Regierung, Koalitionsfraktionen) und die Oppositionsfraktionen vereinbart.

In den 1980er Jahren konnte eine diskussionsfreundliche Regelung für Zwischenfragen und Kurzinterventionen durchgesetzt und 1995 noch verbessert werden, die sich auch bewährt hat (§ 27 Abs. 2 GOBT). Um das öffentliche Interesse an Plenardebatten zu wichtigen Themen zu erhöhen und die Glaubwürdigkeit des Bundestages zu verbessern, wurde im Rahmen der Geschäftsordnungsreform 1995 eine seit langem geforderte "Plenar-Kernzeit" eingeführt. In Sitzungswochen werden in einer Kernzeit am Donnerstagvormittag, die von anderen Terminen freizuhalten ist, und in Erwartung einer möglichst breiten Präsenz der Parlamentarier in der Regel zwei wichtige Themen behandelt. Diese Plenardebatten werden regelmäßig vom seit 1997 bestehenden Ereignis- und Dokumentationskanal "Phoenix" direkt übertragen.

Doch insgesamt stehen Reformbemühungen zur Verbesserung der Kommunikationsfähigkeit und Transparenz insbesondere seit der Vervielfältigung und Kommerzialisierung der elektronischen Medien seit den 1980er Jahren Entwicklungen gegenüber, die eine angemessene Wahrnehmung der Plenardebatten und der parlamentarischen Willensbildung insgesamt erschweren. Politik wird von einem zunehmenden Teil der Bevölkerung offenbar primär in personalisierter, ritualisierter und verkürzter Form wahrgenommen. Bemühungen zur verbesserten öffentlichen Wahrnehmung der parlamentarischen Willensbildung sind eine schwierige Daueraufgabe des Bundestages.

Der Verknüpfung von Bürgeraktivitäten und parlamentarischen Verfahren können neue Foren und Formen der Bürgermitwirkung und des öffentlichen Diskurses dienen. Die 2005 eingeführten Neuregelungen des Petitionsverfahrens insbesondere für Massenpetitionen und "öffentliche Petitionen" sind ein positives Beispiel. Der Petitionsausschuss ist seit der Reform von 1975 im Grundgesetz verankert (Art. 45c) und verfügt gegenüber der Exekutive über ausgeprägte Inspektionsrechte. Von den zahlreichen Einzeleingaben sind Massen- und Sammelpetitionen zu unterscheiden: Aktivbürger tragen gemeinsam Anliegen - häufig zur Gesetzgebung - an das Parlament heran.[34] Bei Petitionen, denen sich innerhalb von drei Wochen mindestens 50 000 Personen anschließen, werden Petenten in öffentlicher Ausschusssitzung angehört - ein inzwischen mehrmals praktiziertes Verfahren. Seit 2005 können Petitionen auch per E-Mail eingereicht werden. Zudem können seither in einem partizipationsfreundlichen Verfahren, das 2008 vereinfacht und auf Dauer gestellt wurde, über die Internetseite des Bundestages "öffentliche Petitionen" eingereicht, mitgezeichnet und diskutiert werden.

Fußnoten

19.
Vgl. Wolfgang Wessels, Gesetzgebung in der Europäischen Union, in: W. Ismayr (Anm. 9), S. 653f.
20.
Vgl. Gunnar Folke Schuppert, Der Gewährleistungsstaat, Baden-Baden 2005.
21.
Vgl. Uli Schöler/Thomas von Winter, Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, in: Uwe Andersen (Hrsg.), Der Deutsche Bundestag, Schwalbach/Ts. 2008, S. 99 - 132; Helmar Schöne, Fraktionsmitarbeiter, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 36 (2005) 4, S. 791 - 808.
22.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 396ff.
23.
Vgl. Michael F. Feldkamp, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1994 bis 2003, Baden-Baden 2005, S. 479ff.; vgl. Klaus von Beyme, Der Gesetzgeber, Wiesbaden 1997, S. 239.
24.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 413ff.; Ralf Altenhof, Die Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages, Wiesbaden 2002.
25.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Bundestag, in: Siegmar Schmidt/Gunther Hellmann/Reinhard Wolf (Hrsg.), Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden 2007, S. 181ff.
26.
Vgl. BVerfGE 90, 286ff.; entsprechend BVerfGE 104, 151, 191.
27.
BGBl. I, 23.4. 2005, S. 775f.; vgl. Dieter Wiefelspütz, Das Parlamentsheer, Berlin 2005.
28.
Vgl. W. Wessels (Anm. 19), S. 653f.
29.
Vgl. Annette E. Töller, Mythen und Methoden. Zur Messung der Europäisierung der Gesetzgebung des Deutschen Bundestages jenseits des 80-Prozent-Mythos, in: ZParl, 39 (2008) 1, S. 3 - 18; M. F. Feldkamp (Anm. 23), S. 601f.
30.
Deutscher Bundestag, Verwaltung.- Zeitraum: 1.9. 2007 - 31.8. 2008; vgl. Axel Schäfer u.a., Stärkung der Europatauglichkeit des Bundestages, in: Integration, (2007) 1, S. 44 - 49.
31.
Vgl. W. Ismayr (Anm. 7), S. 331ff.
32.
Vgl. Wolfgang Ismayr (Hrsg), Die politischen Systeme Osteuropas, Wiesbaden 20092.
33.
Vgl. Dieter Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz des Bundes, in: ZParl, 32 (2002) 3, S. 551 - 572.
34.
Vgl. Wolfgang Ismayr, Vitalisierung der Demokratie durch Petitionen?, in: Reinhard Bockhofer (Hrsg.), Demokratie wagen - Petitionsrecht ändern!, Bremen 2003, S. 60 - 73.