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15.6.2009 | Von:
Josef Schmid

Entwicklung der Arbeitsförderung

Arbeitsförderung im deutschen Sozialstaatsmodell

Inhaltlich werden im Sozialgesetzbuch III (SGB III) die Ziele der Arbeitsförderung folgendermaßen benannt (§ 1):
  • Die Arbeitsförderung soll dem Entstehen von Arbeitslosigkeit entgegenwirken, die Dauer der Arbeitslosigkeit verkürzen und den Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt unterstützen.
  • Dabei ist insbesondere durch die Verbesserung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit Langzeitarbeitslosigkeit zu vermeiden. Die Gleichstellung von Frauen und Männern ist als durchgängiges Prinzip der Arbeitsförderung zu verfolgen.
  • Die Arbeitsförderung soll dazu beitragen, dass ein hoher Beschäftigungsstand erreicht und die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert wird. Sie ist so auszurichten, dass sie der beschäftigungspolitischen Zielsetzung der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik der Bundesregierung entspricht.
Diese rechtliche Definition entspricht weitgehend dem Verständnis der politischen Ökonomie von aktiver Arbeitsmarktpolitik. Darunter werden insbesondere Maßnahmen verstanden, die darauf zielen, eine Eingliederung von Arbeitslosen in eine reguläre Beschäftigung zu erreichen: Fort- und Weiterbildung, Arbeitsbeschaffung, Strukturanpassungsmaßnahmen, Lohnkostenzuschüsse an Arbeitgeber, Kurzarbeitergeld, die Förderung von Existenzgründungen und beruflicher Mobilität, Betreuung und Beratung sowie die Vermittlung von Arbeitslosen. In der Bundesrepublik sind dafür vor allem die Bundesagentur für Arbeit (BA), aber auch die Länder und die Kommunen sowie zunehmend auch die Europäische Union (EU) zuständig. Daneben existieren noch zwei weitere, eng damit verbundene Handlungsfelder, nämlich die Arbeitsmarktordnungspolitik, welche auf die Gestaltung der Arbeitsmärkte und ihrer Rahmenbedingungen zielt, sowie die passive beziehungsweise kompensatorische Arbeitsmarktpolitik, mit der sich die Zahlung von Lohnersatzleistungen verbindet, um damit den Lebensunterhalt bei Arbeitslosigkeit zu sichern.

Dabei weist Deutschland auf diesem Gebiet eine bemerkenswerte institutionelle Konfiguration auf, was den analytischen Fokus dieses Beitrags ausmachen soll: Zum einen ist auf die hohe Kontinuität ("history matters") und zum anderen auf die Spezifik der Arbeitsmarktpolitik und der Arbeitsförderung ("institutions matter") zu verweisen.

Bereits mit dem "Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung" (AVAVG) wurde im Jahr 1927 ein Entwicklungspfad eingeschlagen, der bis heute das Handlungsfeld prägt. Zu den wesentlichen Elementen dieses "Politikerbes"[1] gehört a) die Organisation als Sozialversicherung in Form einer Reichs- beziehungsweise später Bundesanstalt, b) die weitgehende Finanzierung über Beiträge, aus denen c) wiederum die Leistungsansprüche nach Art und Höhe abgeleitet werden, sowie d) die Beteiligung der Sozialpartner an der Leitung. Hieraus ergibt sich dann nicht nur die organisatorische Komplexität einer großen Bürokratie, sondern auch eine institutionelle Verzerrung[2] zugunsten der passiven Maßnahmen beziehungsweise - umgekehrt - eine Vernachlässigung makroökonomischer Steuerungsformen sowie die generelle Tendenz zu einer Problemverschiebung und Fehlallokationen zwischen politischen Ebenen und Feldern. So gibt es Hinweise darauf, dass im deutschen Föderalismus ein Hang zu einer regional ausgeglichenen, "proportionalen" Verteilung der Ressourcen besteht und zwischen dem Problemdruck und der Mittelverteilung der BA kein nennenswerter statistischer Zusammenhang besteht.[3] Diese institutionellen Rahmenbedingungen prägen die Einstellungen der politischen Akteure und die öffentlichen Diskurse, in denen die Arbeitslosenquote in den Mittelpunkt gerückt wird. Folglich ist auch dieser Blick erheblich verzerrt.[4]

Neuerdings treten die politisch-institutionellen Zufälligkeiten der Mehrebenenpolitik verstärkt zutage: Arbeit und Beschäftigung sind zwar vorwiegend im Zuständigkeitsbereich des Bundes angesiedelt (Art. 74 Nr. 12 GG), aber inzwischen haben sich die Bundesländer einige interessante Nischen erobert; ferner befindet sich das Politikfeld seit einigen Jahren im Prozess der Europäisierung.

Fußnoten

1.
Vgl. Tobias Ostheim/Manfred G. Schmidt, Die Lehre vom Politikerbe, in: Manfred G. Schmidt, Der Wohlfahrtsstaat: Eine Einführung in den historischen und internationalen Vergleich, Heidelberg 2007.
2.
Das heißt, es wird davon ausgegangen, dass institutionelle Arrangements den Charakter von "Vorab-Festlegungen" oder "Vorwegentscheidungen" haben. Vgl. Günther Schmid/Bernd Reissert, Machen Institutionen einen Unterschied?, in: Manfred G. Schmidt, Staatstätigkeit, Opladen 1988, S. 284 - 305.
3.
Vgl. Josef Schmid u.a., Wer macht was in der Arbeitsmarktpolitik?, Münster 2004; Marco Caliendo/ Viktor Steiner, Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland, Berlin 2005.
4.
Um die Probleme des Arbeitsmarktes bzw. die Leistungsfähigkeit der Arbeitsmarktpolitik angemessen beurteilen zu können, wäre ergänzend zur Arbeitslosenquote die Entwicklung der Problemgruppen am Arbeitsmarkt (Jugendliche, Ältere, Frauen, Migranten) sowie die Erwerbsquote zu betrachten. Vgl. Bertelsmann Stiftung/Josef Schmid, Die Bundesländer im Focus - Aktive Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, Gütersloh 2007.