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15.6.2009 | Von:
Josef Schmid

Entwicklung der Arbeitsförderung

Rolle der Länder und der EU

Obwohl der Bund (mit der BA) in der Arbeitsmarktpolitik die zentrale Rolle spielt, ist er nicht der einzige Akteur im Feld. Die Bundesländer spielen hier ebenfalls eine spezifische Rolle. Bei einer genaueren Betrachtung der Finanzen wird erkennbar, dass der Bund beziehungsweise die BA rund 80 Prozent der Ausgaben tätigt. Die Bundesländer haben aber mit ihren freiwilligen Aktivitäten sowohl in finanzieller als auch in konzeptioneller Hinsicht enorm an Bedeutung gewonnen.

Der Blick auf diese beiden Ebenen der Arbeitsmarktpolitik zeigt, dass die Länder hier einige Stärken entwickelt haben beziehungsweise der Bund einige typische Schwächen aufweist: Für die Bundesländer spricht zum einen die kontinuierliche Erhöhung der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik, während die BA und der Bund sich eher prozyklisch verhalten haben. Zum anderen - und das ist noch wichtiger - können die Länder bei der Gestaltung ihrer Maßnahmen mehr Flexibilität zeigen und sind darüber hinaus auch innovativer.[18] Dabei spielt sicherlich auch eine Rolle, dass sich die Organisation, die Interessenvermittlung und die Kultur dieser Politikdomäne auf beiden Ebenen unterscheiden: Die Arbeitsmarktpolitik des Bundes ist korporatistisch und als Sozialversicherung aufgebaut; hieraus resultieren erhebliche Zentralisierungs- und Unitarisierungsimpulse - auch gefördert durch die Tarifparteien, die im Rahmen der Selbstverwaltung der BA einflussreich sind.[19] Ein solcher Korporatismus ist in den Ländern kaum anzutreffen; hier dominieren die Ministerialbürokratie und freie Träger im Bereich Qualifizierung; regionale Koordinierungsstellen werden erst in der Implementationsphase eingebunden.

Diese Unterschiede zwischen Bund und Ländern ließen sich funktionalistisch als eine Form der Arbeitsteilung zusammenfassen, die in der Praxis allerdings einige Tücken im Detail aufweist. Denn zu den mikropolitischen Merkmalen der deutschen Arbeitsmarktpolitik gehört auch, dass die Akteure aus Bund und Ländern wenig Kooperationsbereitschaft an den Tag legen. Auch unterscheidet sich das implizite Verständnis von Arbeitsmarktpolitik erheblich: Vertreter des Bundes tendieren zum Beispiel dazu, die Aktivitäten der Länder - aus der Logik der BA-Statistiken - als "Sonstiges" abzuwerten. Umgekehrt befürchten die Akteure aus den Ländern, dass sich der Bund einfach die "Rosinen herauspickt" und die erfolgreichen Innovationen übernimmt - und sie sich dann im Land neu profilieren müssen.

Auch die EU spielt eine immer wichtigere Rolle: Seit den 1990er Jahren hat sich die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik von einem Rand- zu einem Kernbereich der Brüsseler Politik entwickelt. "Beschränkte sich die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) anfänglich eher auf Einzelmaßnahmen gegen Arbeitslosigkeit, so zielt sie heute auf umfassende Beschäftigungsförderung."[20] Der Hintergrund und die Motive dieser Europäisierung eines Politikfeldes sind vielfältig: Zum einen spielen die Auswirkungen von Wirtschaftskrisen eine Rolle, zum anderen erfordern Binnenmarkt- und Erweiterungspolitik entsprechende Anpassungen und Abfederungen bei den Beschäftigungssystemen. Und schließlich kann dieses neue Element eines sozialen Europa Legitimation für die EU und ihre Institutionen schaffen. So konstatiert die Europäische Kommission: "Letztendlich steht und fällt die Zukunft Europas damit, inwieweit es uns gelingt, all unseren arbeitswilligen Bürgern angemessene und entsprechend bezahlte Arbeitsplätze zu bieten."[21]

Dabei existieren erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern beziehungsweise den Typen des Wohlfahrtsstaats: Aktive wie passive Maßnahmen werden in den sozialdemokratischen Typen beziehungsweise den skandinavischen Ländern auf einem sehr hohen Niveau durchgeführt, konservative Modelle wie die Bundesrepublik Deutschland oder Frankreich entwickeln ein mittleres Niveau an Staatsaktivität und betonen stark die passiven Elemente, während die rudimentären Typen des Wohlfahrtsstaats, das heißt die Mittelmeerländer und postsozialistischen Länder kaum Arbeitsmarktpolitik betreiben.[22]

Trotz ihrer gewachsenen Kompetenzen im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, verfügt die EU weder über eine eigenständige Rechtsetzungskompetenz noch über finanzielle Ressourcen jenseits der begrenzten Möglichkeiten im Rahmen der EU-Strukturfonds. Es gibt daher eine Tendenz zur regulativen Politik beziehungsweise weichen Steuerung. Das heißt, es wird nicht mit Geld oder Macht, sondern mit Wissen und Überzeugung operiert. Dieses Vorgehen wird auch Offene Methode der Koordinierung (OMK) genannt, die charakteristisch für die Politikgestaltung und -steuerung der EU in einem heterogenen Mehrebenensystem ist. Bei der OMK handelt es sich um ein mehrstufiges Verfahren der gemeinschaftlichen Definition von Zielen sowie der Förderung ihrer Umsetzung in den Mitgliedsländern. Das Ziel ist es, nationale Reformprozesse sowie die Qualität und Kompatibilität der beschäftigungs- und sozialpolitischen Strategien der Mitgliedstaaten zu fördern. Dazu sollen die EU-Länder in einen permanenten Informations- und Erfahrungsaustausch treten, Aktionspläne erlassen und Indikatoren entwickeln, mit denen Fortschritte bewertet und bewährte Verfahren mit Vorbildfunktion identifiziert werden können. Es ist allerdings umstritten, inwieweit die OMK tatsächlich als Reformmotor in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik gewirkt hat. Erst neuere Untersuchungen bescheinigen der OMK eine gewisse Wirkkraft, wobei unter anderem die Hartz-IV Reform in Deutschland als Beleg angeführt wird. Damit ist die EU durchaus zu einer strategischen Ressource bei den nationalen Konflikten um politische Konzepte geworden. Dies gilt ganz besonders für die Bundesländer, denen dadurch neue Möglichkeiten und Finanzmittel zur Verfügung stehen, was zur Expansion und Ausdifferenzierung der Länderarbeitsmarktpolitiken beigetragen und eine gewisse Autonomie vom Regime der BA ermöglicht hat.

Fußnoten

18.
Vgl. S. Blancke/J. Schmid (Anm. 14).
19.
Anm. d. Redaktion: Zur Selbstverwaltung siehe auch den Beitrag von Tanja Klenk in diesem Heft.
20.
Deutsche Bank Research, EU-Arbeitsmarktpolitik, Frankfurt/M. 2008, S. 1.
21.
Zit. nach: Antje Stephan, Die Beschäftigungspolitik der EU, Baden-Baden 2008, S. 19; vgl. auch Hans-Wolfgang Platzer (Hrsg.), Arbeitsmarkt und Beschäftigungspolitik in der EU, Baden-Baden 2000; Josef Schmid, Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik der Europäischen Union, in: Siegfried Frech u.a. (Hrsg.), Handbuch Europapolitik, Stuttgart 2009, S. 82 - 98.
22.
Anm. d. Redaktion: Zu den Typen des Wohlfahrtsstaats siehe auch den Beitrag von Werner Sesselmeier/Gabrielle Somaggio in diesem Heft.