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15.6.2009 | Von:
Werner Sesselmeier
Gabriele Somaggio

Funktionswandel der Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarktreformen

Auf der Grundlage der arbeitsmarktpolitischen Instrumente und ihrer Wirkungen auf die Arbeitsmarktflexibilität erfolgt nun eine kursorische Einordnung der jeweiligen nationalen Arbeitsmarktpolitik in den Wohlfahrtsstaaten. Hierzu werden Länder gewählt, die repräsentativ für jeweils einen Wohlfahrtsstaatentyp und für Arbeitsmarktreformen unterschiedlicher Intensität stehen. So wird die Entwicklung von Großbritannien (liberaler Wohlfahrtsstaat), Dänemark (eher sozialdemokratischer Wohlfahrtsstaat, aber vor allem Vorbild bei der Umsetzung der Flexicurity-Strategie) und Deutschland (konservativer Wohlfahrtsstaat) skizziert.

Lange wurden die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik auf die Rahmenbedingungen der anderen Politikbereiche abgestimmt, um die Arbeitsmarktrisiken zu minimieren. Die Arbeitsmarktpolitik reagierte vielmehr, als dass sie vorbeugte und war daher eher als ein Hilfsinstrument der Konjunktur- und Wachstumspolitik zu betrachten. Marktmechanismen wurden unterstützt oder zumindest nicht behindert. Bis in die 1990er Jahre hinein wurden zur Reduktion von Arbeitsmarktrisiken vor allem fiskal- und geldpolitische Instrumente eingesetzt; die Dämpfung konjunktureller Schwankungen hatte Vorrang. Nahezu in allen europäischen Wohlfahrtsstaaten waren durch die Arbeitsmarktpolitik wenig Anreize gegeben, schnell wieder in Beschäftigung zu gelangen. Im Gegenteil: Zwischen 1970 und 1990 wurden die Lohnersatzleistungssysteme großzügiger ausgestaltet, der Abgabenkeil größer und die Anreize für eine Frühverrentung erhöht. Auf diese Weise wurde über die Senkung des Erwerbstätigenpotenzials die Arbeitslosenquote reduziert. Zudem sollten, beispielsweise in Deutschland, moderate Lohnforderungen die Arbeitslosenquote senken.

Die Arbeitsmarktpolitik flankierte damit die makroökonomische Nachfragepolitik: Sowohl in den konservativen als auch in den sozialdemokratischen Wohlfahrtstaaten wurde die passive Arbeitsmarktpolitik ausgebaut, was sich in hohen Lohnersatzleistungen niederschlug. Diese finanzierte sich in den konservativen Wohlfahrtsstaaten vor allem aus Beiträgen, welche proportional zum Einkommen festgelegt wurden. Dies förderte die Arbeitsmarktsegmentation und schränkte die externe Arbeitsmarktflexibilität ein, welche durch den rigiden Kündigungsschutz noch verstärkt wurde. Funktionale und interne Flexibilität konnten konjunkturelle Schwankungen bis zu einem gewissen Grad kompensieren. Obwohl im liberalen Wohlfahrtsstaat die externe Flexibilität durch mindestsichernde soziale Leistungen hoch war, wurde diese durch die aktive Arbeitsmarktpolitik nicht unterstützt. Einen Bedeutungsgewinn erlebte die aktive Arbeitsmarktpolitik 1979 mit arbeitgeberorientierten Bildungsmaßnahmen. Zudem wurden Arbeitnehmern Steuergutschriften im unteren Lohnbereich gewährt. Dagegen führten die Wirtschaftskrisen in den 1970er und 1980er Jahren zu einer Steigerung der externen Flexibilität durch Verringerungen der passiven Arbeitsmarktpolitik in den konservativen und sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten.

Auch hinsichtlich der Lohnflexibilität gab es Unterschiede zwischen den verschiedenen Wohlfahrtsstaaten. Diese war insbesondere während der 1970er Jahre durch die Macht der Gewerkschaften eingeschränkt, die hohe Lohnsteigerungen forderten und damit die Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigten. In Dänemark wurden deshalb bereits nach den Ölkrisen in den 1970er und 1980er Jahren Reformen verabschiedet, die zum Beispiel durch die Erweiterung des öffentlichen Dienstleistungssektors und die Fokussierung auf die Aktivierung Langzeitarbeitsloser den Arbeitsmarkt flexibilisierten. Die Arbeitsmarktflexibilität wurde durch die Existenz eines Mindestlohns zwar nicht reduziert, aber starke Gewerkschaften begünstigten die Beschäftigten, was für Arbeitsuchende die Hürden für eine Wiederbeschäftigung erhöhte. Dagegen herrschte in den liberalen Wohlfahrtsstaaten eine relativ hohe Lohnflexibilität vor, die durch die Machtbeschneidung der Gewerkschaften noch verstärkt wurde.

Trotz der Notwendigkeit von Anpassungen der arbeitmarktpolitischen Instrumente an die wirtschaftliche Situation wurden in den Wohlfahrtsstaaten weitreichende arbeitsmarktpolitische Reformen zunächst umgangen. Durch die sich verfestigende Arbeitslosigkeit rückte die Arbeitsmarktpolitik jedoch unweigerlich ins Zentrum der Politikgestaltung, womit sich deren Funktion und darüber hinaus auch der ökonomische Blickwinkel veränderten. Es wurde schließlich anerkannt, dass die anderen wirtschaftspolitischen Maßnahmen kein adäquates Mittel gegen die steigende Arbeitslosigkeit waren und ein Wandel von der nachfrageorientierten Wirtschafts- hin zur angebotsorientierten Arbeitsmarktpolitik überfällig war.

Basierend auf der EBS, die mit der Schaffung der EWU in Kraft trat und die Empfehlungen der OECD in Forderungen auf europäischer Ebene "übersetzte", wurden die Reformen - abhängig vom Wohlfahrtsstaatentyp und dessen institutionellen und makroökonomischen Rahmenbedingungen - in den einzelnen Staaten auf unterschiedliche Weise realisiert. Den Rahmen setzt in einem zweiten Schritt das Konzept der Flexicurity, welches den wohlfahrtsstaatlichen Unterschieden der Länder Rechnung trägt. Es vollzieht sich dadurch ein Wandel hin zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik, welche den Fokus auf Eigenverantwortung der Arbeitnehmer und Arbeitslosen legt. Arbeitsmarktpolitische Instrumente, welche aktivierend wirken sollen, basieren auf der Grundlage des Mottos "make work pay" ("Arbeit muss sich lohnen"). In Großbritannien sind die Reformvorhaben als "Dritter Weg" bekannt, weil sie einen Kompromiss zwischen sozialdemokratischem und marktliberalem Kurs darstellen.

Am meisten entspricht das Ergebnis der dänischen Reformen dem Konzept der Flexicurity. Die Gestaltung der Arbeitsmarktpolitik ist als "goldenes Dreieck" bekannt, welches durch einen flexiblen Arbeitsmarkt (geringer Kündigungsschutz), hohe soziale Sicherung und aktive Arbeitsmarktpolitik charakterisiert ist. Die konservativen Wohlfahrtsstaaten setzten die Reformen zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik unterschiedlich um. Während die Niederlande die Inanspruchnahme von Bildungsmaßnahmen und Vermittlungsunterstützung für Leistungsansprüche voraussetzen, werden die Leistungen in Deutschland seit den Hartz-Reformen bei mangelnder Kooperation gekürzt. Zudem wurden diese Ersatzleistungen mit der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II reduziert, was die Arbeitsanreize erhöhen sollte. Damit vollzog sich eine Verschiebung von der Status- zur Bedarfsorientierung und zur Grundsicherung. Darüber hinaus ist in den konservativen Wohlfahrtsstaaten der Arbeitsmarkt durch verstärkte Arbeitszeitflexibilisierungen gekennzeichnet. Dagegen verringern starke Gewerkschaften (z.B. in Dänemark oder Deutschland) sowie die Existenz von Mindestlöhnen (z.B. in den Niederlanden oder für bestimmte Branchen auch in Deutschland) die Lohnflexibilität.

Somit fokussieren auch die Reformen in Deutschland auf die aktivierende Arbeitsmarktpolitik, die bereits in einem frühen Stadium der Erwerbslosigkeit ansetzt (bzw. schon bei deren Absehbarkeit). Dies verdeutlicht den Funktionswandel von der reparierenden, unterstützenden hin zur vorbeugenden Politik. Damit gewinnt die Arbeitsmarktpolitik an Bedeutung, weil sie als Anpassungsinstrument mit der Schaffung der EWU auf Nachfragestörungen reagieren muss. Deutschland nähert sich hierbei mehr an die liberalen und sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten an als umgekehrt.[13]

Fußnoten

13.
Siehe Werner Sesselmeier/Gabriele Somaggio, Arbeitsmarktpolitik im wohlfahrtsstaatlichen Vergleich, in: Silke Bothfeld/Werner Sesselmeier/Claudia Bogedan (Hrsg.), Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft - Vom Arbeitsförderungsgesetz zu Sozialgesetzbuch II und III, Wiesbaden 2009, i.E.