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17.2.2009 | Von:
Lutz Hachmeister
Kai Burkhardt
Claudia K. Huber

Das Ende der Rundfunkpolitik

"Rundfunkpolitik" in Deutschland nach 1945

Konrad Adenauer waren die föderalen Strukturen und politischen Tendenzen der ARD ein Dorn im Auge. Schon das Fehlen von überregionalen Tageszeitungen empfand der CDU-Vorstand als starken Mangel[5] und zwar nicht allein aus parteipolitischen Gründen, sondern weil man mit ihnen für nationalstaatliche Souveränität werben wollte. Obwohl sich die Alliierten bis 1955 die Souveränität auf diesem Gebiet vorbehielten - formal sogar bis 1960 Recht setzen konnten -, griffen sie nicht mehr entscheidend ein. Von dem Machtkampf zwischen Bund und Ländern um die Rundfunkpolitik, der mit dem politischen Rückzug der Alliierten einsetzte, hat aber vor allem das Bundesverfassungsgericht profitiert. Es erlangte eine politische Bedeutung, welche die des Leipziger Staatsgerichtshofes der Weimarer Republik bei weitem übertraf. Das Gericht stellte sich so selbstbewusst auf die Seite der Länder, dass konservative Kreise nach dem Fernsehurteil aus dem Jahr 1961 zu dem verächtlichen Urteil kamen, Bonn sei wirklich nicht Weimar. Bonn sei aber auch nicht Bonn, sondern Bonn sei Karlsruhe.[6]

Bis zum "Fernsehurteil" des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1961, das den langwierigen Konflikt zwischen der Regierung Adenauer bzw. dem Bund und den Ländern beenden sollte, war die Zuständigkeit in Rundfunkfragen keineswegs klar. Auch die nachfolgenden Generationen von Medienpolitikern konnten sich nie auf das Grundgesetz, sondern immer nur auf die Auslegungen des Bundesverfassungsgerichtes berufen. Das Grundgesetz belässt eigentlich alle Zuständigkeiten, die nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesen werden, bei den Ländern (Art. 30 GG). Da der Rundfunkbegriff von den Autoren des Grundgesetzes aber nicht definiert wurde, hängt die Frage der Zuständigkeit bis heute davon ab, was man unter Rundfunk versteht.

In der Folge des Urteils von 1961 einigten sich die Länder darauf, das ZDF als gemeinsame Anstalt zu gründen und den bestehenden Rundfunkanstalten zu erlauben, Regionalprogramme auszustrahlen. Die Meriten, die sich die Staatskanzlei Rheinland-Pfalz (besonders der damalige Ministerpräsident Peter Altmeier) in der Auseinandersetzung mit der Bundesregierung erworben hatte, sicherten ihr in der Folge die Anwaltschaft der Länder in Medienfragen. Eine verfassungsrechtliche Begründung für diese Stellung gibt es nicht. Die CDU, die ihr Ziel eines tendenziell regierungsnahen Rundfunks nicht erreicht hatte, rückte nun neue Techniken in den Mittelpunkt ihrer Medienpolitik: Kabel und Satellit. Damit wurde über das Fernmeldegesetz 1984 dann schließlich doch noch das private Fernsehen eingeführt.

Als Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz (ab 1969) nutzte Helmut Kohl die Kompetenz seiner Staatskanzlei, um das Thema Verkabelung der Republik voranzutreiben und das öffentlich-rechtliche Monopol zu brechen, was praktisch gleichzeitig mit der Ernennung zum Kanzler gelang. Das Bundesverfassungsgericht hatte diesmal keine Bedenken, forderte aber schon mit dem sogenannten FRAG-Urteil von 1981[7] gesetzliche Regeln zur Sicherung der Meinungsvielfalt. Dabei ging das Gericht davon aus, dass eine Reihe von politischen "Tendenzsendern" insgesamt wieder ein ausgewogenes Meinungsbild ergeben würde ("Außenpluralität").

Ein Ergebnis dieses Urteils war die Einrichtung der Landesmedienanstalten, die mit der Lizenzvergabe, Programmaufsicht und der Kontrolle von Meinungsmacht drei Kernkompetenzen erhielten. Absichtsvoll hatte die Kohl-Regierung den Ländern eine Formalaufsicht überlassen, deren Strukturen kaum effektive Entscheidungsprozesse erwarten ließen. Die schwache Konstruktion führte dazu, dass die folgenden Rundfunkstaatsverträge immer wieder stärkere Kooperationen der Landesmedienanstalten einforderten. Da die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) nur Empfehlungen aussprechen konnte, die für die einzelnen Anstalten nicht bindend waren, kam es zu unterschiedlichen Rechtsauffassungen. Als der Landtag Schleswig-Holsteins beschloss, die Mediengesetzgebung zu verschärfen, meldete der Sender Pro Sieben seine Sendelizenz in Schleswig-Holstein ab und beantragte 1995 eine neue in Berlin, wo Verstöße liberaler gehandhabt wurden.

Der spätere Bundesverfassungsrichter Wolfgang Hoffmann-Riem hatte 1981 als Direktor des Hans-Bredow-Instituts in den USA beobachtet, dass der private Rundfunk dort mit einer Politik der "raised eyebrow" reguliert wurde und dies auch für Deutschland erwartet. Sanfte Regulierungsmethoden erlangten hierzulande jedoch keine Bedeutung, was bei einer parzellierten Aufsichtsstruktur auch nicht zu erwarten ist. Die Schwäche der Landesmedienanstalten, die von einer breiteren Öffentlichkeit nicht wahrgenommen werden, gehört zu den gravierenden Fehlern des Systems. Es gelang nicht nachhaltig, öffentlichen Druck auf die Sender auszuüben, die Sanktionen einfach in den Orkus der Berufungs-Justiz schickten. Den Landesmedienanstalten ist deshalb ein "erfolgreiches Scheitern" vorgeworfen worden.[8]

Nachdem die Ministerpräsidenten der Länder 1995 zu der Auffassung gelangten, dass die DLM weder die rechtlichen Instrumente noch das nötige Personal besaß, um die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Meinungsvielfalt zu prüfen und zu sichern, entstand die Kommission zur Ermittlung von Konzentration im Medienbereich (KEK), die wiederum auf komplizierte Weise mit den Landesmedienanstalten verbunden ist. Die Entscheidungen der KEK waren für die Medienanstalten bindend, jedenfalls beinahe. Die jeweils zuständige Landesmedienanstalt konnte den Antrag stellen, die Entscheidung der KEK mit einer Zweidrittelmehrheit zu überstimmen. Als die Axel Springer AG 2006 die Sendergruppe Pro Sieben Sat.1 übernehmen wollte, offenbarte die Konstruktion Mängel. Die Ministerpräsidenten reagierten mit einer Reform, durch welche die Direktorenkonferenz gestärkt und die Unabhängigkeit der KEK wieder eingeschränkt wurde.

Seit 2003 gibt es in Deutschland die von den Landesmedienanstalten gemeinsam unterhaltene Kommission für Jugendschutz (KJM) und seit 2008 die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK), die personell mit der DLM identisch ist. Der Direktor der geschäftsführenden Anstalt führt den Vorsitz sowohl in der DLM als auch in der ZAK. Neben den Zuständigkeiten des Bundesministeriums für Justiz (Urheberrechtsfragen), des Bundeskartellamts, der Bundesnetzagentur (Telekommunikation) und der Gremien der öffentlich-rechtlichen Sender, besitzt die Bundesrepublik eine horrende Riege von Regulierungsgremien. Auf der Koordinierungsebene kommen zu den genannten noch die ALM, TKLM, die Gremienkonferenz der Landesmedienanstalten und die KEF. Auf regionaler Ebene kommen hinzu: BLM, brema, LFK, mabb, MAHSH, LPR, LRZ, NLM, LFM, LMK, LMS, SLM, MSA, und TLM.[9] Verglichen mit dieser Vielfalt von Regulierungsgremien agiert die EU mit ihren beiden Kommissariaten geradezu konsistent.

Fußnoten

5.
Vgl. Robert Grünewald, Medienordnung und Bundesstaat. Zur Medienpolitik der CDU in der Konstituierungsphase der Bundesrepublik Deutschland 1949-1969, Berlin 2005.
6.
Vgl. Leserbrief des Staatsrechtlers Carl Schmitt unter dem Namen Dr. Ivo Schütz in der "Deutschen Zeitung" vom 17. 4. 1961.
7.
Benannt nach der Klägerin, der "Freien Rundfunk AG in Gründung", die im Saarland erfolglos eine Hörfunklizenz beantragt hatte. Das BVerfG erklärte zwar das dem Antrag der FRAG zugrunde liegende Landesrundfunkgesetz für verfassungswidrig, erkannte aber erstmals die grundsätzliche Verfassungsmäßigkeit von privatem Rundfunk an.
8.
Vgl. Rainer Flaskamp, Die Landesmedienanstalten als Erfolgreich scheiternde Organisationen?, Diplomarbeit, Univ. Konstanz 1997, in: http://w3.ub.uni-konstanz.de/v13/volltexte/1999/144//pdf/
144_1.pdf (20. 1. 2009).
9.
Die Auflösung der Abkürzungen findet sich auf der Webseite der Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten: www.alm.de (20. 1. 2009).