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5.2.2009 | Von:
Gerd Winter

Transnationale Regulierung: Gestalt, Effekte und Rechtsstaatlichkeit

Evaluation

Neue Formen der transnationalen Kooperation werden im wissenschaftlichen Schrifttum oft sogleich mit einer Batterie von verfassungsrechtlichen Bedenken konfrontiert. Aber bevor solche - legitimen - Fragen gestellt werden, sollten die beobachteten Phänomene zunächst auf ihre Leistungsfähigkeit geprüft werden. Angesichts des enormen Problemdrucks ist es essentiell, dass im Niemandsland zwischen Staat und internationalen Organisationen Initiativen entstehen, die Probleme angehen, welche auf andere Weise nur schwer lösbar sind.

Leistungsfähigkeit.
Aus den Erfahrungen, die in den verschiedenen Konfigurationen gemacht werden, sollte man zunächst lernen, welche Organisationsformen, Verfahren und Maßstäbe sich bewährt haben und welche fehlgelaufen sind. Klugheitsregeln, die daraus erwachsen, sind nicht zu verwechseln mit verfassungsrechtlichen Anforderungen. Diese können nur den Rahmen vorgeben, innerhalb dessen viele unterschiedliche Ausprägungen möglich bleiben müssen.

Die Leistungsfähigkeit der transnationalen Konfigurationen im Hinblick auf das jeweilige soziale Problem zu bestimmen, ist methodisch höchst schwierig. Es müssten Kausalitäten zwischen Konfiguration und Problemlösungen festgestellt werden, und Kausalitäten stehen unter dem Grundzweifel möglicher intervenierender Faktoren. Zudem ist es schwer, objektivierbar zu umschreiben, ob ein Problem gelöst ist oder nicht, ja, was überhaupt ein Problem ist. Ohne dies hier vertiefen zu können, ist eine dichte Beschreibung und Rekonstruktion von kontrastreichen Fällen vermutlich die fruchtbarste Methode. Fragen wie die folgenden könnten auf diese Weise beantwortet werden:
  • Welche Probleme passen besser in eine private und welche besser in eine administrative Struktur?
  • Unter welchen Umständen sind private Strukturen in der Lage, öffentliche Interessen wahrzunehmen?
  • Wie verläuft der fachliche Input seitens privater Interessen, und unter welchen Umständen wächst er sich zu einer Kaperung administrativer Strukturen aus?
  • Welche nicht diskursiven Strategien werden von den Beteiligten eingesetzt? Besteht Bedarf nach neutraler Leitung?
  • Welchen Grad von Transparenz und Beteiligung ermöglichen die Verfahren, und welchen Einfluss hat dies auf die Qualität der Ergebnisse?
  • Gibt es einen bias zu Ungunsten derjenigen, die ihre sachkundige Teilnahme nicht finanzieren können?
  • In welchem Verhältnis stehen wissenschaftliche, politische und ökonomische Argumente?
  • Welche Art der Einigung stellen so genannte Konsensverfahren her?

    Rule of law.
    Es ist ein hervorstechendes Merkmal transnationaler Konfigurationen, dass sie Freiheiten besitzen, sich die Maßstäbe und Verfahrensregeln ihrer Arbeit selbst zu geben. Darin liegt ihr konstruktives Potenzial, doch auch ein Risiko willkürlichen Handelns. Ihre Ergebnisse sind zwar unverbindlich, aber soft law trifft oft auf Folgebereitschaft und ist, wenn es Vorgaben macht, manchmal sogar effektiver als verbindliches Recht. Es ist also subkutane Macht, die da ausgeübt wird. Deshalb ist es nicht belanglos, wenn dies willkürlich geschieht.

    Willkürlich wäre es, wenn ein multinationaler Konzern - wie etwa 1984 beim Giftgasunfall im indischen Bhopal geschehen - seine Tochtergesellschaft nicht kontrolliert, wenn die ISO bei den Standards für Qualitätsmanagement nur auf Funktionstüchtigkeit und nicht auf Gesundheitsfolgen achtete, wenn der FSC Korruption von Zertifizierern durchgehen ließe, wenn das Basel Komitee Schneeballsysteme übersähe, wenn die CAC nur Gesundheits- und nicht auch Umweltaspekte beurteilte, wenn Interpol den Datenschutz ausblendete und wenn die HPV-Initiative besondere klimatische Bedingungen in tropischen Ländern ignorierte.

    Gegen Willkür steht die rule of law, zu deutsch - allzu staatsgebunden - als Rechtsstaatlichkeit bezeichnet. Gefragt wird damit nach einer Konstitutionalisierung der transnationalen Regulierung. Es geht um die Errichtung von Grenzen gegen Willkür, Grenzen, die Rechtsverbindlichkeit besitzen und Folgen haben für die Anerkennung oder Zurückweisung transnationaler Verhandlungsformen und -ergebnisse. Sie äußern sich in zwei Anforderungen: demokratischer Legitimation und Grundwertebeachtung.

    Demokratische Legitimation.
    Im Verfassungsstaat westlicher Prägung bedeutet demokratische Legitimation, dass staatliche Herrschaft auf einen Wahlakt des Volkes zurückgeführt werden kann. Dieser äußert sich normalerweise über ein parlamentarisches Gesetz. Drei Hindernisse stellen sich hier. Erstens: Das Gesetz läuft der transnationalen Normbildung hinterher. Indem Gesetze etwa auf ISO-Standards verweisen, legitimieren sie sie nur scheinbar, denn das Parlament kann zu ihnen nur ja oder nein - und oft eigentlich nur ja - sagen. Zweitens: Transnationale Normen, etwa Produktnormen der ISO, werden häufig auch ohne gesetzlichen Verweis von gesellschaftlichen Akteuren oder - im Rahmen von Ermessensspielräumen - von Verwaltungsbehörden angewendet und entfalten dadurch Wirkung auf Dritte, die an der Normbildung nicht beteiligt waren. Drittens: Herrschaft durch private Formationen ist nach herrschender Meinung von der Forderung nach demokratischer Legitimation ausgenommen. Das parlamentarische Gesetz stünde deshalb von seiner Grundorientierung her gar nicht zur Verfügung, um transnationale Normen nachträglich zu legitimieren.

    Angesichts der Begrenztheit parlamentarischer Legitimation stellt sich die Frage, ob es Äquivalente gibt und ob diese zu verfassungsrechtlichen Anforderungen stilisiert werden können. Der Blick richtet sich hier auf die Möglichkeiten der direkten, nicht über Wahlakte vermittelten Mitwirkung der Zivilgesellschaft in transnationalen Normbildungsprozessen. Die CAC und der FSC zum Beispiel haben selbst Regeln über solche Beteiligungen ausgebildet. Sie haben damit bewiesen, dass transnationale Formationen fähig und bereit sind, sich selbst eine Art Verfassung zu geben. In anderen Formationen wie der ISO mangelt es noch an Beteiligungsregeln, in wieder anderen, wie etwa Interpol, wären sie nur auf der Normierungsebene, nicht in der Einzelfallbehandlung passend.

    Gewisse Anforderungen müssen verbindlich gemacht werden, weil nicht alle transnationalen Formationen von sich aus dazu bereit sind. Bisher ist eine differenzierte Beteiligung der Zivilgesellschaft weder auf völkerrechtlicher Ebene vorgeschrieben, noch gibt es verfassungsrechtliche Prinzipien, die dies verlangen. Rechtspolitisch wäre es jedenfalls wünschenswert, wenn solche Prinzipien entwickelt werden könnten. Denkbar wären völkerrechtliche Normen, die Verweise aus völkerrechtlichen Verträgen auf transnationale informelle Standards nur dann zulassen, wenn bei deren Erarbeitung bestimmte Verfahrensregeln beachtet worden sind.[12] Solche prozeduralen Anforderungen könnten, als verfassungsrechtliche Gebote, auch für Verweise aus nationalen Gesetzen entwickelt werden. Anknüpfen ließe sich dabei an die innerstaatliche Rechtsprechung zur fachlichen Normsetzung durch private und administrative Einrichtungen.[13]

    Grundwertebeachtung.
    Unter Grundwerten sollen hier Grundrechte und staatliche Schutzpflichten verstanden werden. Transnationale Regulierung steht ebenso wie innerstaatliche meist in einem Spannungsfeld konfligierender Interessen. Im innerstaatlichen und inzwischen auch innereuropäischen Bereich können sich die Interessenten auf verfassungsrechtliche Grundwerte stützen und unter Umständen geltend machen, dass eine bestimmte Regulierung verfassungswidrig ist, sei es, weil sie Grundrechte übermäßig beeinträchtige, sei es, weil sie Schutzpflichten zu wenig beachte. Auf den transnationalen Bereich erstrecken sich die Grundwerte jedoch nicht.

    Zwar steht das parlamentarische Gesetz bereit, um grundwertewidrigen Normen den Eintritt in den nationalen Rechtsraum zu versagen, und anders als im Hinblick auf die demokratische Legitimation käme es damit immer noch früh genug. Der Umstand, dass transnationale Normen ohne gesetzliche Inbezugnahme angewendet werden, ließe sich durch gesetzgeberische Schutzpflichten bewältigen. Diesen könnte sich auch private Normung nicht entziehen.

    Der so perfektionierbare Grundwerteschutz ist jedoch aus einem anderen Blickwinkel unbefriedigend. Wenn jeder Staat seinen kompletten Grundwertekatalog gegen transnationale Normen in Anschlag bringt, kann dies die an sich ja hoch erwünschte transnationale Kooperation von vornherein entmutigen. Deshalb ist es auch hinsichtlich der Grundwertebeachtung erforderlich, das Potenzial transnationaler Strukturen für selbstgesetzte materielle Verfassungsnormen zu erkunden. Zum Beispiel hat sich der CAC auf besonders ausgeprägte materielle Grundwerte festgelegt. Auch multinationale Konzerne geben sich gern materielle Grundnormen. Aber die meisten dieser autonomen Grundwerte sind noch zu vage, und sie berücksichtigen die Interessen Dritter nur marginal.

    Obwohl sich hier manches von selbst weiterentwickeln wird, muss deshalb doch auch nach einem rechtlich verbindlichen Rahmen gesucht werden. Dies sollte primär ein völkerrechtlicher sein, weil die völkerrechtlichen Grundwerte die nationalen Besonderheiten besser in sich "aufheben" können. Die nationalen Verfassungen müssten einen self-restraint ermöglichen, der eine gewisse internationale Unterschiedlichkeit toleriert und sich auf Minimalanforderungen konzentriert. Dies ist auch deshalb zu rechtfertigen, weil, wie oben ausgeführt, nationales Verfassungsrecht hinsichtlich demokratischer Prozeduren strenge Maßstäbe aufstellen sollte.

  • Fußnoten

    12.
    Ein Vorläufer dessen mit allerdings sehr minimalistischer Beteiligungsvorstellung ist der WTO-Kodex guten Verhaltens für die Ausarbeitung, Annahme und Anwendung von Normen, Anhang 3 zum Abkommen über technische Handelshemmnisse (TBT-Abkommen) von 1994.
    13.
    Vgl. am Beispiel des (administrativen) Gremiums der Bundesprüfstelle BVerfGE 83, 130, 149ff. und am Beispiel der (privaten) Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen BVerwG ZUR 2008, 255, 156.