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5.2.2009 | Von:
Jörn Grävingholt
Julia Leininger
Oliver Schlumberger

Demokratieförderung: Quo vadis?

Strategiemängel und fehlendes Kontextwissen

Erfolgreiche Demokratieförderung setzt eine Vorstellung davon voraus, mit welchen Mitteln welche Wirkungen erzielt werden und wie diese Wirkungen insgesamt Demokratisierung befördern sollen. Irreführend ist die Annahme, die Förderung von Merkmalen etablierter Demokratien diene automatisch der Demokratisierung nicht-demokratischer Regime. Bisweilen ist sogar das Gegenteil der Fall, wenn etwa manipulierte Wahlen oder Fassadenparlamente Autokraten den Anschein von Legitimität verleihen, während Oppositionelle sich von demokratischen Experimenten frustriert abwenden.[14] Demokratisierungen sind langfristige und gesamtsystemische Prozesse, die nicht linear verlaufen - entsprechend müssen Interventionen im Hinblick auf ihre Gesamtwirkung geplant werden. Von der Planung und Steuerung von Demokratisierungshilfe bis zu ihrer Implementierung besteht die Herausforderung darin, Strategien zu entwickeln, die auf eine langfristige, gesamtsystemische Unterstützung abzielen und nicht, wie meist zu beobachten, auf kurzfristig förderbare Teilelemente wie Wahlen oder politische Parteien.[15]

Fehlende Blaupausen für Demokratisierungserfolge dürfen nicht zur Flucht in die Beliebigkeit oder in das bloße Kopieren vorgestanzter Modelle münden. Politische Systeme entwickeln sich kontextgebunden, und auch Systemwechsel erfolgen kontextabhängig. Kontextsensible Demokratieförderung setzt daher zwingend zweierlei voraus: zum einen die Berücksichtigung lokaler Macht- und Akteurskonstellationen sowie informeller Regeln und Prozesse bereits bei der Strategieentwicklung; zum anderen die Flexibilität, Strategien rasch und angemessen politischen Veränderungen anzupassen. Grob lassen sich vier politische Kontexte skizzieren, welche die Demokratieförderung mit je unterschiedlichen Grundvoraussetzungen konfrontieren:

Länder in Transition. Die Entscheidung zur Demokratisierung ist hier bereits gefallen, die Regeln des politischen "Spiels" sind noch im Fluss, d.h. ein Übergang von einem nicht-demokratischen Regime zur Demokratie wird organisiert. Demokratieförderung unterstützt einerseits pro-demokratische Akteure, etabliert andererseits Kommunikationskanäle zwischen gegnerischen Akteuren, organisiert Runde Tische zur Aushandlung der künftigen politischen Ordnung, diskutiert Verfassungsoptionen und liefert Unterstützung bei der Erarbeitung einer neuen institutionellen Ordnung. Akteure des vorigen autoritären Regimes können angesichts schwindender Privilegien in diesem Kontext zu Veto-Spielern werden, so dass ihre Integration in die neue Ordnung eine zentrale Herausforderung darstellt.

Junge Demokratien. Am Ende der Transition haben sich die politischen Akteure auf demokratische Grundregeln geeinigt. Demokratieförderung verfolgt in jungen Demokratien das Ziel, den Erhalt dieser Ordnung zu garantieren. Gefahren können jungen bzw. schwachen Demokratien aus unterschiedlichen Richtungen erwachsen: Massenarmut kann zu geringen Zustimmungswerten führen und autoritäre Rückfälle verursachen. Bei gerade erst vollzogener Transition ist das Verhältnis zwischen Stützen des alten Regimes und der breiten Gesellschaft noch nicht geklärt (z.B. Militär/Geheimdienste vs. zivile Regierung); externe Unterstützung kann helfen, einen dauerhaften Modus vivendi unter demokratischen Vorzeichen zu institutionalisieren.

Stabil autoritäre Regime. Hier mag es zwar demokratische Fassaden geben, und demokratische Spielregeln mögen von Einzelnen gefordert werden, doch kontrollieren autoritäre Regimeeliten den politischen (und häufig auch ökonomischen) Prozess. Auch hier bestehen Spielräume des Engagements für die Demokratieförderung, wenngleich in solchen Fällen von Demokratisierungsförderung gesprochen werden muss. In diesem Kontext sind Fragen der Sequenzierung von besonderer Bedeutung: Nicht die Förderung von Elementen der Demokratie sollte im Vordergrund stehen, sondern die Öffnung des Regimes zugunsten von Pluralität und Meinungsvielfalt sowie, vor allem, die Verbesserung der Menschenrechtslage und Etablierung von Rechtsstaatlichkeit. Verfrühte Wahlen brachten in manchen Fällen populistische Kräfte an die Macht, die zwar einmalig vom demokratischen Prozess profitierten, sich dann aber nicht mehr auf eine Wiederholung eines politischen Spiels mit ungewissem Ausgang einließen. Allerdings sind der Sequenzierung natürliche Grenzen gesetzt, die in der Eigendynamik und Offenheit politischer Prozesse begründet sind. Capacity Building im Staatsapparat darf nicht der Festigung autoritärer Herrschaftsstrukturen dienen. Wo dies dennoch geschieht, muss offen eingestanden werden, dass nicht Demokratieförderung das Ziel ist.

Fragile und zerfallende Staaten. Hier steht Demokratieförderung im Vergleich zu stabil-autoritären Kontexten gewissermaßen vor der "umgekehrten" Herausforderung: Nicht die übermächtige Kontrolle eines autoritären Regimes, sondern mangelnde staatliche Handlungsfähigkeit ist die zu überwindende Herausforderung. Da auch Demokratisierung ein Mindestmaß an funktionierenden staatlichen Institutionen voraussetzt, muss externe Unterstützung zunächst staatliches Handeln sicherstellen. Dabei ist zu beachten, dass schon die allerersten Bemühungen in diese Richtung Pfade für die weitere institutionelle Entwicklung legen. Der Aufbau staatlicher Institutionen muss zwar nicht von Anfang an alle Erfordernisse demokratischer Regierungsführung erfüllen, muss aber mit ihnen langfristig kompatibel sein und darf nicht zur Herausbildung neuer autokratischer Herrschaftseliten führen. Auch hier ist also nicht nur der richtige erste Schritt (Staatsaufbau) zu wählen, sondern müssen die Folgen für den zweiten und dritten Schritt (Rechtssicherheit, Demokratisierung) mit bedacht werden.

Schon diese grobe Unterscheidung politischer Interventionskontexte verdeutlicht, dass zentrale Fragen der Demokratieförderung nur auf der Grundlage eingehender Kontextanalysen beantwortet werden können. Dazu zählen: die Auswahl geeigneter Partner für die Zusammenarbeit; die Wahl des passenden Zeitpunkts für den Einsatz verschiedener Instrumente (Timing); die kontextadäquate Abfolge von Unterstützungsmaßnahmen (Sequenzierung).

Erst auf dieser Grundlage ist es möglich, eine Förderstrategie zu entwickeln. Strategie bedeutet, Maßnahmen im Lichte zeitlicher Abfolgen und systemischer Interdependenzen zu planen, die Gefahr unintendierter Wirkungen abzuschätzen, die Auswirkungen eigener Politiken in anderen Politikfeldern (Sicherheit, Energie, Außenwirtschaft, usw.) zu bedenken und hieraus eine umfassende Demokratieförderungspolitik zu entwickeln, mit der flexibel auf einen unberechenbaren, offenen Demokratisierungsprozess reagiert werden kann. Ein solcher Ansatz setzt umfassende Koordination der beteiligten Ressorts zwingend voraus. Er kann weder von der Entwicklungspolitik allein noch ohne entwicklungspolitische Akteure umgesetzt werden. Zudem gestaltet sich in der Demokratieförderung die ebenfalls wünschenswerte Abstimmung im internationalen Geberkreis besonders schwierig. Doch wer wirksame Anreize zur Demokratisierung setzen will, muss Synergien gezielt nutzen und konterkarierende Wirkungen anderer Felder der eigenen Außenpolitik oder durch andere internationale Akteure vermeiden. Demokratieförderung ohne hinreichende Abstimmung schadet oft mehr als sie nützt!

Fußnoten

14.
Vgl. Oliver Schlumberger, Dancing With Wolves: Dilemmas of Democracy Promotion in Authoritarian Contexts, in: Dietrich Jung (Hrsg.), Democratization and Development, New York 2006.
15.
Vgl. hierzu auch Peter Burnell, Democracy Promotion: The Elusive Quest for Grand Strategy, in: Internationale Politik und Gesellschaft, 3 (2004), S. 100 - 116; Jeroen de Zeeuw, Projects Do not Create Institutions: The Record of Democracy in Post-Conflict Societies, in: Democratization, 12 (2005) 4, S. 481 - 504.