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8.12.2010 | Von:
Christopher Daase

Wandel der Sicherheitskultur

Von der Bedrohungsabwehr zur Risikovorsorge

Die vierte und vielleicht folgenreichste Dimension der Ausdehnung des Sicherheitsbegriffs betrifft die Art und Weise, wie Gefahr verstanden und Unsicherheit konzeptualisiert wird. Traditionell werden Sicherheitsprobleme als Bedrohungen wahrgenommen und auf der Grundlage relativ sicheren Wissens über feindliche Akteure, ihre Absichten und ihre Militärpotenziale eingeschätzt. So war es paradigmatisch während des Kalten Kriegs, als sich Ost und West bis an die Zähne bewaffnet gegenüberstanden. Dieses Konzept von (Un-)Sicherheit wurde allerdings problematisch, als in den 1970er Jahren diffusere Gefahren für das Wohlergehen der Gesellschaften wahrgenommen wurden. In Zeiten wachsender gesellschaftlicher und ökonomischer Interdependenz musste man feststellen, dass ernsthafte Gefahren nicht notwendigerweise feindliche Akteure und militärische Kapazitäten voraussetzen. Unsicherheit musste dementsprechend anders konzeptionalisiert werden, zum Beispiel als "Verwundbarkeit" gegenber externen Effekten (externalities), was immer ihre Ursachen sein mochten. Damit erweiterte sich der Fokus der Sicherheitsdebatte über die Bekämpfung der Stärken des Gegners hinaus auf die Reduzierung der eigenen vermeintlichen Schwächen.

Ein weiterer Schritt zur Ausweitung des Gefahrenspektrums - und folglich des Sicherheitsbegriffs - ist die Bezeichnung von Sicherheitsproblemen als "Risiken" nach dem Ende des Kalten Kriegs.[19] Die klare und gegenwärtige Bedrohung eines sowjetischen Angriffs ist unklaren und zukünftigen "Risiken und Herausforderungen" gewichen. Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, transnationaler Terrorismus, organisierte Kriminalität, Umweltzerstörung und viele andere Probleme werden als nationale, internationale und globale Sicherheitsrisiken diskutiert. Was sie eint, ist ihre relative Unbestimmtheit.

Warum ist dieser Begriffswandel so bedeutsam? Weil mit ihm existenzielle Gefahren in den Blick geraten, die noch gar keine sind, die aber die Möglichkeit haben, welche zu werden. Mit dieser ultimativen Ausdehnung des Unsicherheitsverständnisses auf Ungewisses (uncertainties) verändern sich die Anforderungen an die Sicherheitspolitik abermals. Denn wenn Sicherheitspolitik Risiken begegnen soll, kann sie nicht länger reaktiv bleiben wie während des Kalten Kriegs, sondern muss proaktiv werden und Gefahren identifizieren, bevor sie sich zu Bedrohungen auswachsen.

Proaktive Sicherheitspolitik kann sich dabei entweder auf die Ursachen oder die Effekte von Risiken richten, also vorbeugend oder vorsorgend sein. Vorbeugende - oder präventive - Sicherheitspolitik zielt darauf, dass ein ungewisser Schaden nicht eintritt. Vorsorgende - präkautive - Sicherheitspolitik ist demgegenüber darauf gerichtet, die Auswirkungen des Schadens zu minimieren, falls sich der Schadensfall nicht verhindern lässt. Vorbeugende und vorsorgende Sicherheitspolitik können wiederum mit diplomatischen Mitteln oder mit militärischem Zwang betrieben werden und so ergeben sich vier idealtypische Strategien proaktiver Sicherheits- oder besser: Risikopolitik.

Hier ist nicht der Ort, auf die Möglichkeiten und Grenzen proaktiver Sicherheitspolitik einzugehen.[20] Wichtig ist aber zu betonen, dass mit der Wendung zum Risiko nicht nur der vorläufige Höhepunkt der Erweiterung des Sicherheitsbegriffs erreicht ist, sondern sich auch die liberale Definition von Sicherheit im politischen Diskurs endgültig durchgesetzt hat. Denn Risiken beziehen sich nicht nur wie Bedrohungen auf territorialstaatlich begrenzte Räume oder wie Verwundbarkeit auf kollektive Güter, sondern auf die natürlichen und gesellschaftlichen Funktionszusammenhänge, in die jedes Individuum existenziell eingebunden ist. Insofern gipfelt hier die säkulare Dissoziation von Staat und Gesellschaft in einem Sicherheitsverständnis, das konzeptionell denationalisiert und ideell globalisiert ist.

Die Erweiterung des Sicherheitsverständnisses auf die Reduzierung internationaler Risiken erfordert eine Politik, die aktiver und offensiver ist als eine Politik, die auf Sicherheitsbedrohungen antwortet und eine, die über die Reduzierung eigener Verwundbarkeit hinausgeht und die Ursachen der Gefahr angreift. Ein gutes Beispiel dafür ist die Antiterrorstrategie der USA. Um das Risiko des Terrorismus - insbesondere des Nuklearterrorismus - zu reduzieren, ist eine proaktive Sicherheitspolitik entwickelt worden, die diplomatische Präventivmaßnahmen ebenso vorsieht wie präventive Kriegführung. In der Nationalen Sicherheitsstrategie von 2002 hieß es programmatisch: "Die Vereinigten Staaten haben sich seit langem die Option präemptiver Aktionen offen gehalten, um gegen eine hinlängliche Bedrohung vorzugehen. Je größer die Bedrohung, desto größer ist das Risiko der Untätigkeit - und desto zwingender die Notwendigkeit, antizipatorische Maßnahmen zu unserer Verteidigung zu ergreifen, selbst wenn eine Ungewissheit hinsichtlich der Zeit und des Orts des gegnerischen Angriffs bestehen bleibt. Um solche feindlichen Akte durch unsere Gegner zu verhindern oder ihnen zuvorzukommen, werden die Vereinigten Staaten, wenn notwendig, präemptiv handeln".[21] Der Irakkrieg 2003 war in diesem Sinne ein angekündigter Krieg, nur dass es sich nicht um einen präemptiven, sondern um einen präventiven Krieg handelte.

Und genau hier liegt die Problematik proaktiver Sicherheitspolitik, die dadurch, dass sie früher zu einem Eingreifen gezwungen ist als reaktive, die normativen Grundlagen traditioneller Sicherheitspolitik verlässt - national wie international. Denn eine Politik, die auf Risiken fokussiert und vom Abwehr- zum Präventionsparadigma übergeht, erfordert neue politische und rechtliche Rahmenbedingungen mit denen traditionelle Rechte außer Kraft gesetzt werden. Innenpolitische Grundrechte sind zunächst als Freiheits- und Abwehrrechte gegenüber dem Staat konzipiert. Mit dem Übergang zum Präventionsparadigma, so plausibel es zunächst klingt, werden diese Grundrechte jedoch zur Rechtfertigung für das vorbeugende und vorsorgliche Eingreifen auch in bürgerliche Freiheitsrechte. Damit werden Grundfreiheiten und Abwehrrechte gegenüber dem Staat "in primäre Schutzpflichten des Staates und damit in Eingriffsermächtigungen umgedeutet".[22] Die feine Grenze zwischen Rechtsstaat und Präventionsstaat werde überschritten: "Beide gehorchen den Regeln jeweils spezifischer Funktionslogiken, jener denen der Freiheit und der Autonomie, dieser denen der Sicherheitsmaximierung und der instrumentellen Effizienz."[23] Diese Präventionspolitik gegen Individuen findet ihre Entsprechung auf internationaler Ebene im Sicherheitsrat, der mit dem Counter-Terrorism-Committe (CTC) ein Instrument geschaffen hat, das gezielte Sanktionen gegen Individuen aussprechen kann. Das Al-Qaeda/Taliban Sanctions Committee (1267-Ausschuss) hat in diesem Rahmen Finanzmittel von Personen, die Al-Qaida oder der Taliban nahestehen, eingefroren, ohne dass gegen diese Entscheidung Rechtsmittel eingelegt werden könnten. Diese gezielten Sanktionen richten sich folglich nicht mehr gegen Staaten, sondern gegen Individuen und drohen daher, grundlegende Menschenrechte zu unterlaufen, sofern keine Überprüfung und rechtliche Kontrollen vorgesehen sind.

Schließlich wird das Argument, dass zur Vorbeugung vor Risiken traditionelle Freiheitsrechte kontraproduktiv sind, auch in der internationalen Politik verwendet. Angesichts asymmetrischer Kriegführung und des Risikos, dass transnationale Terrororganisationen in den Besitz von Nuklearwaffen gelangen könnten, sei das bestehende Völkerrecht geradezu dysfunktional.[24] Traditionelle Souveränitätsrechte dürften nicht dazu führen, dass sich Risiken - schon gar nicht die Risiken des Nuklearterrorismus - potenzierten. Unter bestimmten Bedingungen könnte es deshalb notwendig sein, die strikten Grenzen des Völkerrechts zu lockern und den antizipatorischen Gebrauch militärischer Gewalt zu gestatten.[25] Unter der Maßgabe sicherheitspolitischer Risikovorsorge wäre also eine präventive Interventionspolitik nicht nur gestattet, sondern geradezu geboten.

Fußnoten

19.
Vgl. Christopher Daase/Susanne Feske/Ingo Peters (Hrsg.), Internationale Risikopolitik, Baden-Baden 2002, S. 9-35.
20.
Vgl. Christopher Daase/Cornelius Friesendorf (eds.), The Unintended Consequences of Security Governance, London 2010.
21.
The National Security Strategy of the United States of America, Washington DC 2002, S. 15.
22.
Erhard Denninger, Prävention und Freiheit. Von der Ordnung der Freiheit, in: Stefan Huster/Karsten Rudolf (Hrsg.), Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat, Frankfurt/M. 2008, S. 95.
23.
Ders., Freiheit durch Sicherheit? Anmerkungen zum Terrorismusbekämpfungsgesetz, in: APuZ, (2002) 10-11, S. 23.
24.
Vgl. Herfried Münkler, Asymmetrie und Kriegsvölkerrecht, in: Die Friedens-Warte, 81 (2006) 2, S. 59-65.
25.
Vgl. ausführlich Michael Doyle, Striking First. Preemption and Prevention in International Conflict, Princeton 2008.