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8.12.2010 | Von:
Stefan Gänzle
Benedikt Franke

Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur: Institutionalisierte Zusammenarbeit in und für Afrika

Säulen der Sicherheitsarchitektur

Institutionell ist die Sicherheitsstruktur in die zentralen Organisationen der AU eingebettet. Sie besteht aus einem Friedens- und Sicherheitsrat (Peace and Security Council), zwei beratenden Gremien jeweils für zivile und militärische Aspekte, einem Fonds für friedensbildende Maßnahmen (Special Peace Fund), der Afrikanischen Eingreiftruppe (African Stand-by Force), dem kontinentalen Frühwarnsystem (Continental Early Warning System) und schließlich der Abteilung für Frieden und Sicherheit im Sekretariat der AU (Peace and Security Department).

Die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur ist eine Einrichtung, die institutionelle Aspekte gleich mehrerer Modelle in einzigartiger Weise miteinander verschmilzt: Der Friedens- und Sicherheitsrat stellt aufgrund seiner Entscheidungsbefugnisse das Rückgrat der Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur dar, das sich am Vorbild des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen orientiert. Allerdings hebt er sich zugleich von seinem Vorbild ab, da es formal keine Vetomächte gibt. Der Rat besteht aus 15 Mitgliedern, die vom Exekutivrat der AU, der wiederum aus den Außenministern beziehungsweise den Vertretern sämtlicher 53 Mitgliedstaaten gebildet wird, gewählt werden. Um für Kontinuität in diesem zentralen Gremium zu sorgen, das seine Entscheidungen im Konsens trifft, ist vorgesehen, jeweils fünf Mitglieder für drei Jahre und zehn Mitglieder für die Dauer von zwei Jahren zu wählen. Turnusgemäß standen bei der 16. Sitzung des Exekutivrates nach sechs Jahren, also im Januar 2010, einmal sämtliche Mitglieder vor der (Wieder-)Wahl. Der Rat stattete dabei Äquatorial-Guinea, Kenia, Libyen, Simbabwe und Nigeria mit einem Mandat für drei sowie Djibuti, Ruanda, Mauretanien, Namibia, Südafrika, Benin, die Elfenbeinküste und Mali mit einem Mandat für zwei Jahre aus. Nigeria ist das einzige Land, das dem Gremium seit seiner Gründung angehört. Dieses ist sicherlich auf die besondere Bedeutung des Landes bei Truppenentsendungen zur Unterstützung zahlreicher Einsätze der AU und der Vereinten Nationen (VN) in Afrika sowie seiner Rolle innerhalb der westafrikanischen Regionalorganisation ECOWAS (Economic Community Of West African States) zurückzuführen.

Ein Protokoll legt fest, dass nicht nur auf eine angemessene regionale Vertretung (geografisches Proporzprinzip) und Rotation der Länder aus den fünf Hauptregionen (Nord-, Zentral-, West-, Ost- und das Südliche Afrika), sondern auch darauf geachtet werden muss, dass die betreffenden Länder in good standing sind, das heißt ihre Mitgliedsbeiträge bezahlt haben sowie Verfassungs- und Rechtsstaatlichkeit beachten. Die Auswahl der Mitglieder Anfang 2010 stellt jedoch diese Prinzipien ernsthaft infrage: Äquatorial-Guinea und Simbabwe sind Beispiele für Länder, die rechtstaatliche Grundsätze missachten; andere Staaten wiederum genießen keinen guten Ruf, wenn es um ihre verfassungsstaatlichen Grundlagen geht, oder waren selbst erst Zielländer für friedensbildende Maßnahmen wie Kenia und die Elfenbeinküste. Das Aufgabenspektrum des Friedens- und Sicherheitsrat umfasst eine ganze Reihe von Maßnahmen und reicht von Konfliktprävention, -intervention und Wiederaufbauleistungen über die Schaffung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik für die AU bis hin zur Förderung von Demokratie, guter Regierungsführung, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechtsschutz.

Als der Friedens- und Sicherheitsrat im Mai 2004 ins Leben gerufen wurde, ist seine Gründung als eine historische Leistung bei der Schaffung einer dauerhaften Friedens- und Sicherheitsordnung in Afrika gefeiert worden. Nach fünf Jahren und über 180 Treffen, auf denen die Minister über 100 Kommuniqués beschlossen, mehrere Sanktionen gegen afrikanische Staaten verhängt und friedensschaffende Einsätze im Sudan, auf den Komoren und in Somalia beschlossen haben, lässt sich festhalten: Viele Schwierigkeiten bestehen weiterhin. Dies betrifft die schlechte Zahlungsmoral vieler Mitglieder und deren mangelnden politischen Willen, die AU mit ausreichenden finanziellen und personellen Mitteln auszustatten ebenso wie die gelegentlich auftretende ostentative Missachtung gemeinsam beschlossener Verfahrensregeln. Trotz dieser Mängel hat der Friedens- und Sicherheitsrat das Potenzial, sich zum Herzstück der afrikanischen Sicherheitsordnung weiterzuentwickeln. Nicht zuletzt waren es Initiativen des Rates, die bei den Auseinandersetzungen in Burundi und Kenia sowie den Staatsstreichen auf den Komoren und in Mauretanien entscheidende Lösungsimpulse vermittelt haben (vgl. Tabelle in der PDF-Version).

Neben dem Friedens- und Sicherheitsrat bestehen zwei weitere beratende Einrichtungen, die bislang jedoch keine entscheidende Wirkung entfalten konnten: der Rat der Weisen (Panel of the Wise) und der Generalstabsausschuss (Military Staff Committee). Der Rat der Weisen soll vermittelnd tätig werden, wenn es darum geht gewaltsame Konflikte und Auseinandersetzung im Keim zu ersticken oder Friedensabkommen vorzubereiten, abzuschließen und effektiv umzusetzen. Er stellt eine institutionelle Innovation der Afrikanischen Union dar, die zugleich in der afrikanischen Tradition unmittelbarer Vermittlungstätigkeit durch hochrangige und über jeden persönlichen Zweifel erhabene Persönlichkeiten steht. Zwar ist der 2007 ins Leben gerufene Rat bislang insgesamt neun Mal zusammengetreten, aber die Mitglieder sind noch nicht bei einer diplomatischen Vermittlung in Erscheinung getreten. Zu ihnen gehören unter anderem der Vorsitzende der Unabhängigen Wahlkommission Südafrikas Brigalia Bam, der ehemalige Präsident Algeriens Ahmed Ben Bella, die Präsidentin des Verfassungsgerichts Benins Elisabeth Pognon und Miguel Trovaoda, früherer Präsident von São Tomé und Príncipe an.

Der Generalstabsausschuss ist das zweite beratende Gremium. Die AU-Charta selbst sieht vor, dass der Generalstabsausschuss den Friedens- und Sicherheitsrat in militärischen Angelegenheiten und Sicherheitsfragen beratend zur Seite steht. Daher besteht er aus hochrangigen Führungsoffizieren der 15 im Rat vertretenen Mitgliedstaaten der AU. Darüber hinaus agieren die Mitglieder des Generalstabsausschusses als Liaison-Offiziere zwischen dem Friedens- und Sicherheitsrat, hochrangigen Vertretern sämtlicher Verteidigungsministerien und den für Konfliktprävention zuständigen Abteilungen in den regionalen Organisationen. Allerdings hat der Generalstabsausschuss bislang kaum an Einfluss zu gewinnen vermocht - und dies trotz regelmäßiger Treffen mit dem Ziel, den Aufbau der Afrikanischen Eingreiftruppe und des kontinentalen Konfliktfrühwarnsystems voranzutreiben.

Zur Finanzierung ihrer Friedenseinsätze hat die AU zwar den bereits von ihrer Vorgängerorganisation 1993 ins Leben gerufenen Friedensfonds (Special Peace Fund) fortgeführt - zugleich bleibt dieser nach wie vor eine Schwachstelle. Es ist vorgesehen, den Fonds durch jährliche Beiträge aus dem AU-Haushalt, freiwilligen Beiträgen der Mitgliedstaaten und internationaler Partner zu füllen. Allerdings ist der Fonds in erheblichem Maße unterfinanziert und die Beiträge der afrikanischen Mitgliedstaaten haben zu keinem Zeitpunkt zwei Prozent der Gesamteinnahmen des Fonds überschritten.

Eine weitere, äußerst ambitionierte Einrichtung stellt die Afrikanische Eingreiftruppe dar. Sie wurde mit dem Ziel geschaffen, Friedenseinsätze auf dem Kontinent mit Hilfe afrikanischer Truppen und unter afrikanischem Kommando zu ermöglichen. Dies gilt insbesondere auch für das rasche militärische Eingreifen bei Genoziden und Verbrechen gegen die Menschlichkeit gemäß Artikel 4 Absatz h der AU-Charta.[8] Es ist beabsichtigt, fünf Regionalkommandos mit einer jeweiligen Stärke von bis zu 5000 Personen (einschließlich Polizei) zu bilden, die unter der Aufsicht eines kontinentalen Oberkommandos stehen, das auch für die Kompatibilität und Harmonisierung der Truppenteile verantwortlich ist. Obschon es insbesondere bei der südlichen, der östlichen und westlichen Regionalbrigaden signifikante Fortschritte gegeben hat, ist es insgesamt doch wenig wahrscheinlich, dass der Aufbau der Afrikanischen Eingreiftruppe wie ursprünglich vorgesehen bis Ende 2010 abgeschlossen sein wird, da vor allem die Aufstellung der zentral- und nordafrikanischen Verbände kaum vorangekommen ist.[9] Durch das kontinentale Frühwarnsystem schließlich werden Instrumente bereitgestellt, die erlauben sollen, frühzeitig auf Anzeichen für die Entstehung potenziell gewalttätiger Konflikte zu reagieren. Es besteht aus einem Situationsraum in der Abteilung Konfliktmanagement innerhalb der AU, der wiederum mit fünf regionalen Beobachtungszentren in Hauptregionen Afrikas verbunden ist. Mit Hilfe der vor Ort gewonnenen Daten, die sich an klar definierten und allgemein akzeptierten politischen, militärischen, humanitären und sozioökonomischen Kriterien orientieren, informiert die AU über mögliche sicherheitspolitische Risiken und Trends in Afrika. Ähnlich wie im Falle der Afrikanischen Eingreiftruppe geht der Aufbau des Frühwarnsystems in einigen Regionen deutlich langsamer voran als in anderen. Während der Osten, Westen und Süden des Kontinents bereits dabei ist, die Mechanismen umzusetzen, liegen Zentral- und Nordafrika bei diesen Bemühungen noch weit zurück.

Trotz aller Mängel stellen die für Sicherheit in Afrika verantwortlichen Einrichtungen der AU einen erheblichen Fortschritt gegenüber denen der Organisation für Afrikanische Einheit dar. Für diese Fortschritte zeichnen im Wesentlichen afrikanische Regierungen selbst verantwortlich. Dennoch wären diese Fortschritte nicht ohne das Beispiel und die finanzielle und praktische Unterstützung internationaler Partner denkbar gewesen.

Fußnoten

8.
Vgl. AU-Charta, online: www.au2002.gov.za/
docs/key_oau/au_act.htm (25.10.2010).
9.
Vgl. Jakkie Cilliers, The African Standby Force - An Update on Progress, Pretoria 2008; Wolf Kinzel, The African Standby Force of the African Union. Ambitious Plans, Berlin 2008.