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22.11.2010 | Von:
Irene Dingeldey

Agenda 2010: Dualisierung der Arbeitsmarktpolitik

Arbeitspflicht, Beschäftigungsförderung und Arbeitsmarktintegration

Der im Zuge der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik geprägte und in der Agenda 2010 vertretene Slogan "fördern und fordern" wird im Einklang mit der Dualisierung der Transferleistungen ebenfalls stark unterschiedlich umgesetzt. So sieht die Regelung der "Arbeitspflicht" bei Beziehern des ALG I vor, dass sie in den ersten sechs Monaten der Arbeitslosigkeit "angemessene" Beschäftigungen akzeptieren. Selbst danach müssen nur solche Beschäftigungen angenommen werden, die mindestens ein Einkommen in Höhe des gewährten Arbeitslosengeldes garantieren. Demgegenüber wird von arbeitslosen ALG-II-Empfängern gefordert, dass sie grundsätzlich jede Beschäftigung akzeptieren, selbst wenn die Bezahlung unter dem ortsüblichen Tariflohn liegt.

Im Widerspruch zum Ziel des "Förderns" steht in Deutschland ein genereller Abbau der Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung wie auch der Maßnahmen der Arbeitsbeschaffung in Form sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung seit Mitte der 1990er Jahre. Dies wird letztlich nur bedingt kompensiert durch den Ausbau von eher kurzfristigen Trainingsmaßnahmen sowie von Eingliederungszuschüssen und der Förderung der Selbständigkeit. Eine positive Neuerung im Zuge der Einführung des ALG II bestand darin, dass die Bezieher generell Zugang zu den nach SGB III geregelten Maßnahmen der Beschäftigungsförderung haben sollten - womit die Inklusion der früheren Sozialhilfeempfänger angestrebt wurde.

Bei der Umsetzung zeigt sich jedoch, dass der Anteil der Förderung durch Qualifizierungsmaßnahmen bei den ALG-II-Empfängern im Jahre 2009 deutlich geringer war als bei ALG-I-Empfängern (etwa 23% zu 51%). Gleiches gilt für die Förderung durch die erfolgreichen Eingliederungszuschüsse (etwa 15% zu 39%). Knapp 40 Prozent der ALG-II-Empfänger wurden - wie zuvor die Sozialhilfeempfänger - durch Beschäftigungsgelegenheiten gefördert.[17] Diese sogenannten Ein-Euro-Jobs (§16, SGB II) sind nicht als sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse mit tariflicher Entlohnung organisiert, sondern es wird lediglich ein Zuschlag zur Transferleistung gewährt. Einige Fallmanager nutzen diese Form der Beschäftigungsförderung auch, um die Arbeitsbereitschaft ihrer Klienten zu testen, so dass bei dieser Maßnahme die dem Aktivierungsparadigma eigene Ambivalenz von Befähigung und Arbeitszwang[18] besonders stark zur Geltung kommt.

Insgesamt kann damit konstatiert werden, dass ALG-II-Empfänger in deutlich geringerem Umfang Zugang zu den Maßnahmen haben, die Beschäftigungsfähigkeit nachhaltig fördern bzw. eine Integration in qualifizierte Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt gewährleisten. Gleichzeitig sind sie einem deutlich stärkeren Druck als ALG-I-Empfänger ausgesetzt, auch sozial prekäre Beschäftigungsverhältnisse einzugehen.

Die Agenda 2010 hat somit dazu beigetragen, dass flexible bzw. prekäre Beschäftigungsverhältnisse stark zugenommen haben. Insbesondere ALG-II-Bezieher gehen häufig parallel zum Leistungsbezug oder im Anschluss daran einer prekären Arbeit nach. Ein direkter Zusammenhang zeigt sich exemplarisch anhand der Deregulierung der Minijobs und der Förderung selbständiger Beschäftigung seit 2003. Erstere hat zu einer massiven Expansion der nicht sozialversicherungspflichtigen Teilzeitarbeitsverhältnisse auf 7,3 Millionen bis Dezember 2009 beigetragen.[19] Ein durchaus bedeutender Teil dieser Jobs, nämlich 670.000, wird von erwerbstätigen Hilfebedürftigen ausgeübt. Dies entspricht einem Anteil von 14 Prozent aller ALG-II-Bezieher, die den Leistungsbezug mit einem Minijob kombinieren und dabei die neu geregelten Freibetragsgrenzen nutzen.[20]

Ein weiteres Element der Prekarisierung von Beschäftigung durch Beschäftigungsförderung ergibt sich über die im Rahmen der "Ich-AG" bzw. seit 2006 durch den Gründungszuschuss geförderte selbständige Erwerbstätigkeit. Gefördert wurden jährlich bis zu 120.000 Leistungsbezieher, die zu einem hohen Anteil erneut arbeitslos wurden.[21] Ferner bezogen 2008 etwa 100.000 Selbständige aufstockend ALG II (2,1% der erwerbstätigen Hilfebedürftigen). Beides lässt sich als Indiz für eine fehlende Nachhaltigkeit der Integration dieser Gruppe in den Arbeitsmarkt interpretieren.[22]

Die soweit skizzierte Dualisierung der Arbeitsmarktpolitik und des Arbeitsmarktes geht mit vergleichsweise wenigen "Übergängen zwischen den Systemen" einher:

  • ALG-I-Bezieher beendeten im Jahre 2008 zu 45 Prozent den Leistungsbezug durch die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, während dies auf nur 33 Prozent der arbeitslosen ALG-II-Bezieher zutraf.[23] Obgleich auch Normalarbeitnehmer in Deutschland vielfach einen "Abstieg" in Hartz IV fürchten, ergeben sich nur zwölf Prozent der Zugänge zum ALG II durch das Ausschöpfen des Leistungsbezugs im ALG I (plus 8% "Aufstocker" wegen zu geringer ALG-I-Leistungen).[24]

  • Von den ALG-II-Beziehern verbleiben etwa 40 Prozent länger als ein Jahr und rund 20 Prozent sogar länger als drei Jahre im Bezug. Merkmale bzw. Merkmalskombinationen wie alleinerziehend, älter als 50 Jahre, gesundheitliche Einschränkungen, geringe Qualifizierung gehen meist mit einer langen Dauer des Leistungsbezugs einher.[25] Etwa die Hälfte der Bedarfsgemeinschaften überwindet den SGB-II-Bezug nicht dauerhaft, sondern ist innerhalb der nächsten zwölf Monate erneut bedürftig.
Insgesamt ist damit die Dynamik wie auch die Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt bei ALG-I-Empfängern deutlich höher als bei ALG-II-Empfängern. Ferner kann angenommen werden, dass es einen Kreislauf zwischen prekärer bzw. instabiler Beschäftigung und SGB-II-Bezug gibt.[26] Die Gruppe der potenziell vom SGB-II-Bezug Betroffenen muss daher als deutlich größer wahrgenommen werden, als die bereits hohe Zahl der jeweils aktuellen Leistungsbezieher andeutet. Die BA errechnete, dass insgesamt 12,6 Millionen Personen zwischen 2005 und 2008 dauerhaft oder zeitweise hilfebedürftig waren (sogenannte Anwesenheitsgesamtheit). Das entspricht 19,1 Prozent der Bevölkerung unter 65 Jahren.[27] Damit ist mittlerweile jeder Fünfte der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zumindest punktuell auf die eingeschränkten Rechte sozialer Sicherung verwiesen, die häufig von Phasen prekärer Formen der Arbeitsmarktteilhabe abgelöst werden.

Dieser Befund ist umso drastischer, wenn auch die regionale Verteilung berücksichtigt wird. So ist die durchschnittliche Quote der ALG-II-Empfänger (in Relation zur Bevölkerung unter 65 Jahren) im Durchschnitt aller ostdeutschen Bundesländer mit 17 Prozent deutlich höher als im Westen (8,9%). Bei den entsprechenden Quoten einzelner Bundesländer zeigen sich die größten Disparitäten zwischen Bayern (5%) und Sachsen-Anhalt bzw. Bremen (ca. 18%) und Berlin (21,5%).[28] Dies geht wiederum mit einer deutlichen Staffelung der mittleren Leistungsdauer nach Regionen von 14 bis 42 Monaten einher.[29]

Fußnoten

17.
Vgl. BA, Der Arbeitsmarkt in Deutschland. Jahresrückblick 2009, Nürnberg 2010.
18.
Vgl. Irene Dingeldey, Wohlfahrtsstaatlicher Wandel zwischen "Arbeitszwang" und "Befähigung". Eine vergleichende Analyse aktivierender Arbeitsmarktpolitik in Deutschland, Dänemark und Großbritannien, in: Berliner Journal für Soziologie, 17 (2007) 2, S. 189-209.
19.
Statistik der BA, Zeitreihen.
20.
Vgl. BA, Grundsicherung für Arbeitsuchende. Erwerbstätige Arbeitslosengeld-II-Bezieher: Begriff, Messung, Struktur und Entwicklung, Bericht der Statistik der BA, Nürnberg 2010.
21.
Vgl. Janine Leschke/Günther Schmid/Dorit Griga, On the Marriage of Flexibility and Security. Lessons from the Hartz-reforms in Germany, in: WZB Discussion Paper, (2006) SP I 2006-108; Karin Schulze Buschoff, Von der Scheinselbständigkeit zur Ich-AG. Neue sozialpolitische Weichenstellungen, in: Zeitschrift für Sozialreform, (2005) 1, S. 64-93.
22.
Vgl. BA (Anm. 20), S. 20f. und S. 51.
23.
Vgl. BA, Arbeitsmarkt 2008, Nürnberg 2009, S. 45.
24.
Vgl. BA, Der Arbeits- und Ausbildungsmarkt in Deutschland. Monatsbericht Juli 2010, Nürnberg 2010, S. 25.
25.
BA, Grundsicherung für Arbeitsuchende. Verweildauern von Hilfebedürftigen, Bericht der Statistik der BA, Nürnberg Februar 2010.
26.
Vgl. Andreas Hirseland/Philipp Ramos Lobato, Armutsdynamik und Arbeitsmarkt. Entstehung, Verfestigung und Überwindung von Hilfebedürftigkeit bei Erwerbsfähigen, IAB-Forschungsbericht, (2010) 3.
27.
Vgl. BA (Anm. 25), S. 28.
28.
Vgl. BA, Grundsicherung für Arbeitsuchende in Zahlen. Statistik August 2010, Nürnberg 2010.
29.
Vgl. BA (Anm. 25), S. 32.

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Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarktpolitik ist in der Bundesrepublik Deutschland eines der wichtigsten Politikfelder überhaupt. Sie ist einerseits "wahlentscheidend" und greift andererseits tief in die individuellen Belange der Bürger ein. Das Dossier stellt die theoretischen Grundlagen der Arbeitsmarktpolitik, die Ziele und die Akteure, die gesetzlichen Grundlagen und die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik vor.

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