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22.11.2010 | Von:
Irene Dingeldey

Agenda 2010: Dualisierung der Arbeitsmarktpolitik

Entwicklungen in Nachbarländern

Der Blick über die Grenzen zeigt unterschiedliche Wege der Integration der Transferleistungssysteme von Arbeitslosen wie auch ihrer Arbeitsmarktaktivierung.[33] Im Folgenden werden Dänemark und Großbritannien exemplarisch als zwei unterschiedliche "Modelle" dargestellt.[34]

Dänemark steht für eine Inklusion der Mehrheit der Arbeitslosen ins Versicherungssystem. Das ALG ist als Lohnersatzleistung reguliert, die für untere Lohngruppen mit bis zu 90 Prozent des vorherigen Lohns vergleichsweise hoch ist. Für höhere Einkommensgruppen wird dagegen eine Lebensstandardsicherung nur bedingt gewährt, da eine Deckelung des Transfers bei etwa 50 Prozent des Durchschnittseinkommens erfolgt. 2006 lag die maximale Höhe des ALG entsprechend bei umgerechnet etwa 23.278 Euro (vor Steuer).[35]

Das zweite Sicherungssystem in Dänemark, die Sozialhilfe, hat eine deutlich geringere quantitative Bedeutung - 2007 gab es etwa halb so viele Sozialhilfeempfänger wie ALG-Bezieher. Neben Jugendlichen sind primär Migranten, die noch keiner Erwerbstätigkeit unter Einbezug in die Arbeitslosenversicherung nachgegangen sind, darauf verwiesen. Die in der Sozialhilfe im Vergleich zur Arbeitslosenversicherung noch deutlich härtere Regulierung der Arbeitspflicht in Form des Nachweises von 300 Stunden Erwerbsarbeit als Voraussetzung für finanzielle Leistungen wird daher vielfach auch als Diskriminierungspolitik kritisiert.

Eine zentrale Voraussetzung für die weiterhin hohe Inklusion der Arbeitslosen in die Arbeitslosenversicherung in Dänemark ist die mittlerweile als universell zu bezeichnende Arbeitsmarktteilhabe. Diese ergibt sich einerseits aufgrund einer sehr geringen Langzeitarbeitslosigkeit (2009: 9%), anderseits muss die mit 76,5 Prozent extrem hohe Beschäftigungsquote von Müttern hervorgehoben werden, die mit einem vergleichsweise geringen Teilzeitanteil einhergeht und durch das umfassend ausgebaute Kinderbetreuungssystem ermöglicht wird.[36] Damit ist auch diese Gruppe beim Eintreten sozialer Risikolagen wie Scheidung oder Arbeitslosigkeit individuell sozial abgesichert, so dass Alleinerziehende in Dänemark kein erhöhtes Armutsrisiko tragen. Mit Vollendung des ersten Lebensjahres des Kindes unterliegen Mütter jedoch der Pflicht zur Arbeitsmarktteilhabe.

Das britische System integriert alle Arbeitslosen und Hilfebedürftigen im Rahmen einer einheitlichen Grundsicherung - was einer weitgehenden Aufgabe des Prinzips der Lebensstandardsicherung entspricht. Das "Privileg" der zuvor erwerbstätigen und versicherten Arbeitslosen (2001 bis 2006 etwa 18% der Leistungsempfänger) besteht allein darin, dass für die ersten sechs Monate der Arbeitslosigkeit keine Bedürftigkeitsprüfung als Voraussetzung für den Leistungsbezug erfolgt.[37]

Schwerpunkt der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik ist hier die unmittelbare Vermittlung der Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt. Gleichwohl wird nach drei bis vier Monaten quasi ein Recht auf Aktivierung eingelöst, das für Arbeitslose über 25 Jahren ein intensives Bewerbungstraining und die Vermittlung von Basisqualifikationen oder aber für Jugendliche die Option der Beschäftigung in gemeinnützigen Projekten bzw. der Qualifizierung beinhaltet. Viele Frauen bzw. Alleinerziehende werden auch hier lediglich im Rahmen von (geringfügigen) Teilzeittätigkeiten integriert. Zudem bietet der Arbeitsmarkt vor allem für Geringqualifizierte vielfach nur einfache Dienstleistungstätigkeiten im Niedriglohnbereich. Entsprechend ist insbesondere für (Ein-Verdiener-)Haushalte mit Kindern das Risiko hoch, "trotz Arbeit arm" zu sein.

Um die steigende Einkommensungleichheit zu verringern, wurde bereits 1999 unter der Labour-Regierung ein Mindestlohn eingeführt und kontinuierlich erhöht. Im Oktober 2009 lag dieser für Erwachsene bei etwa neun Euro und für unter 21-Jährige bei rund 6,50 Euro. Dies wurde kombiniert mit dem Ausbau der Kinderbetreuung und der Einführung der sogenannten tax credits (working tax sowie child tax credits, bei denen auch Kinderbetreuungskosten bei erwerbstätigen Eltern berücksichtigt werden). Das weitgehend in Form einer negativen Einkommenssteuer konzipierte System dient dazu, geringe Erwerbseinkommen durch Transfers "aufzustocken", wovon vor allem Haushalte mit Kindern profitieren. Anders als im deutschen System des ALG II ist der Mix aus Erwerbs- und Transfereinkommen so reguliert, dass nur 37 Prozent des Erwerbseinkommens auf die Grundsicherung angerechnet wird, so dass das entsprechende Haushaltseinkommen bei jedem durch Erwerbstätigkeit verdienten Pfund um 63 Pennies steigt. Bereits 2006/2007 profitierten davon gut sechs Millionen Haushalte von Geringverdienern, was gleichwohl mit Kosten in Höhe von 0,4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts verbunden war.[38]

Eine Beurteilung der verschiedenen Systeme in Bezug auf soziale Gleichheit und Erwerbsintegration lässt Dänemark überdurchschnittlich gut abschneiden. Seit Mitte der 1990er Jahre bis Mitte 2005 haben Einkommensungleichheit und Armut[39] nur leicht zugenommen. 2007 war die Armutsquote in Dänemark mit zwölf Prozent eine der niedrigsten in der Europäischen Union und die Arbeitslosenquote war 2009 mit sechs Prozent ebenfalls niedrig.

In Großbritannien war die soziale Ungleichheit vor den Reformen extrem gestiegen, so dass der Erfolg in der Umkehrung des Entwicklungstrends besteht. Die Armutsquote wie auch die Einkommensungleichheit konnte seit Mitte der 1990er Jahre bis Mitte 2005 stark verringert werden. Gleichwohl lag erstere 2007 weiterhin bei 19 Prozent. Die Arbeitslosenquote erreichte 2009 mit 7,6 Prozent ein mittleres Niveau. Ausschlaggebend für die deutlich höhere Armutsquote in Großbritannien dürfte dabei neben dem - im Vergleich zu Dänemark - generell niedrigeren Lohnniveau unter anderem auch die noch deutlich geringere Erwerbsintegration von Frauen bzw. die stark ausgeprägte Teilzeitarbeit sein. Unter diesen Bedingungen gelingt es beispielsweise (gering qualifizierten) Alleinerziehenden nicht, die Armutsschwelle zu überwinden.

Die deutsche Entwicklung kontrastiert negativ zu beiden Ländern, da der hier bis 2005 dokumentierte Entwicklungstrend einen massiven Anstieg der Einkommensungleichheit und der Armut zeigt, der sich infolge der Agenda-2010-Politik weiter fortsetzt. Während die Arbeitslosenquote 2009 mit 7,5 Prozent vergleichsweise stabil blieb, erreichte die Armutsquote 2007 bereits 15 Prozent.[40] Weder gab es wie in Dänemark eine Umverteilung von Arbeit, die auf eine universelle Arbeitsmarktteilhabe zielt und auf der Basis vergleichsweise kurzer Vollzeit- oder langer Teilzeitarbeit unter anderem auch Mütter nachhaltig integriert, noch hat wie in Großbritannien eine Einkommensumverteilung zur Stützung von Geringverdienern eingesetzt, welche die Integration der peripheren Gruppen am Arbeitsmarkt über die Kombination aus allgemeinem Mindestlohn und stärker erwerbsorientierten Transferleistungen kombiniert.

Werden soziale Gleichheit und Inklusion als Maßstab angelegt, ist die Agenda 2010 abschließend also kritisch zu betrachten, da mit ihr eine verstärkte Dualisierung der Arbeitsmarkt- und Familienpolitik in Deutschland verbunden ist, welche eine Ausgrenzung der Randgruppen am Arbeitsmarkt vorantreibt.

Fußnoten

33.
Vgl. Jochen Clasen/Daniel Clegg (eds.), Regulating the Risk of Unemployment. National Adaptations to post-industrial Labour Markets in Europe, 2011 (i.E.).
34.
Für detaillierte Angaben siehe Irene Dingeldey, Varianten des Aktivierenden Wohlfahrtsstaates, Habilitationsschrift, Bremen 2011 (i.E.).
35.
Vgl. Kongshoj Madsen, Denmark, in: Paul de Beer/Trudie Schils (eds.), The Labour Market Triangle, Cheltenham 2009, S. 53.
36.
Vgl. OECD, Employment Outlook. Moving beyond the Jobs Crisis, Paris 2010; OECD, Babies and Bosses, Paris 2007.
37.
Vgl. Jochen Clasen, The United Kingdom, in: P. de Beer/T. Schils (Anm. 35), S. 74.
38.
Vgl. HM Revenue & Custom Analysis Team 2009, Child Tax Credit and Working Tax Credit. Take-up Rates 2006-07, London 2009.
39.
Armutsquoten definiert als 60 Prozent des Medianeinkommens, Äquivalenzgewichtung nach OECD-Skala.
40.
Vgl. Pressemitteilung des Statistischen Bundesamts, 6.5.2010. Zu Trendentwicklungen siehe OECD, Growing Unequal?, Paris 2008, S. 286.

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Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarktpolitik ist in der Bundesrepublik Deutschland eines der wichtigsten Politikfelder überhaupt. Sie ist einerseits "wahlentscheidend" und greift andererseits tief in die individuellen Belange der Bürger ein. Das Dossier stellt die theoretischen Grundlagen der Arbeitsmarktpolitik, die Ziele und die Akteure, die gesetzlichen Grundlagen und die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik vor.

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