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16.8.2010 | Von:
Eva Senghaas-Knobloch

Internationale Arbeitsregulierung für ein menschenwürdiges Leben weltweit

Decent Work Agenda

Dass Arbeitskraft nicht ohne die Person, zu der sie gehört, zu haben ist, also jede Nutzung menschlicher Arbeitskraft auch die Würde des Menschen tangiert, wird seit Kurzem wieder thematisiert. Bis weit in die 1990er Jahre war die IAO im Konzert der internationalen Institutionen eher marginalisiert. Zwar hatten sich die 120 Regierungschefs während des Sozialgipfels von 1995 in Kopenhagen zu den drei großen Zielsetzungen bekannt: soziale Inklusion, Vollbeschäftigung und Armutsreduktion in Verbindung mit grundlegenden Menschenrechten bei der Arbeit. Aber allein die Armutsreduktion ist im Jahr 2000 in die Liste der VN-Millenniumsziele für Entwicklung aufgenommen worden - ohne Bezug auf Probleme von Beschäftigung und Arbeit. Die deutliche Trennung ökonomischer von sozialen Dimensionen in den internationalen Governance-Strukturen hatte sich mit der Gründung der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) 1996 noch verstärkt: Regierungen und Arbeitgebervertreter aufstrebender Schwellenländer des Südens sprachen sich gegen jedes Junktim von sozial-normativen Kriterien und Freihandel aus, weil sie darin Wettbewerbsverzerrungen zu ihrem Nachteil sahen. Erst 1998 gelang es der IAO mit der "Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit" einen anfänglich bescheidenen normativen Grundkonsens für die Welt der Arbeit zustande zu bringen. Da das Arbeitsrecht nicht zum öffentlichen Recht gezählt wird, gab es bis dahin kaum Verbindungen zwischen arbeitsrechtlichen und menschenrechtlichen Diskursen, obwohl schon in der IAO-Erklärung von Philadelphia 1944 eine an Rechten orientierte Sprache gewählt wurde ("Arbeit ist keine Ware").

Bei den von der IAO erklärten grundlegenden Rechten oder Kernarbeitsnormen, die in acht IAO-Übereinkommen völkerrechtlich judifiziert sind, geht es um das Recht auf Vereinigungsfreiheit bzw. kollektive Tarifverhandlungen, die Abschaffung von Zwangsarbeit, die Beseitigung (spezifizierter) Kinderarbeit und das Verbot von Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf (wie nach Geschlecht oder Hautfarbe). Diese grundlegenden Prinzipien und Rechte lassen sich als faire Wettbewerbsregeln für die internationale Wirtschaft legitimieren. In ihrem normativen Sinn sind sie als Ermöglichungsrechte zur Existenzerhaltung und -entfaltung zu verstehen.[18] Es sind liberale Grundrechte; im Unterschied zu der Vielzahl von IAO-Regelungsgebieten im Arbeits- und Sozialrecht schaffen sie für sich allerdings noch keinen materiellen Schutz: So garantieren sie weder ausreichenden Lebensunterhalt noch gesunde Arbeitsbedingungen. Zur Förderung der Menschenwürde bei der Arbeit sind sie unabdingbar, zur Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen allein unzureichend. Zu den prioritär zu fördernden Übereinkommen werden daher vom IAO-Stab auch die Übereinkommen über Arbeitsaufsicht, Sozialeinrichtungen, die Festsetzung von Mindestlöhnen und Arbeitnehmervertreter im Betrieb gezählt.

Auf dieser normativen Grundlegung konnte die Decent Work Agenda der IAO von 1999 aufbauen. Ihr Anspruch ist die Inklusion aller arbeitenden Menschen in das Mandat der IAO. Juan Somavía, der erste nicht aus einem klassischen Industrieland kommende Generaldirektor der IAO, formulierte in seiner programmatischen "Agenda für weltweit menschenwürdige Arbeit" als vorrangiges Ziel, "Möglichkeiten zu fördern, die Frauen und Männern eine menschenwürdige und produktive Arbeit in Freiheit, Sicherheit und Würde und unter gleichen Bedingungen bieten". Der IAO müsse es "auch um Erwerbstätige außerhalb des formellen Arbeitsmarktes gehen, um die Arbeitnehmer in ungeregelten Verhältnissen, um Selbständige und Heimarbeiter".[19] Die Decent Work Agenda der IAO benennt vier strategische Grundsätze, die zu Lebensbedingungen beitragen sollen, in denen sich Menschen entwickeln können: produktive Beschäftigung (also Arbeit, die über die bloße Existenzerhaltung hinaus Bedürfnisse erfüllen kann), Rechte bei der Arbeit, Sozialschutz in den Lebensphasen, in denen der eigene Unterhalt nicht durch Arbeit gesichert werden kann (Kindheit, Krankheit bzw. Invalidität, Beschäftigungslosigkeit und Alter) und Sozialdialog (also das Prinzip, Arbeitende in allen Entscheidungen, die Arbeit betreffen, in einem Verhandlungsprozess mit Arbeitgebern oder auch Regierungen zu beteiligen).

Die IAO steht mit Blick auf alle vier Grundsätze vor der Herausforderung, die strukturellen Unterschiede und Interdependenzen der sozioökonomischen Kontexte (Schwellen-, Entwicklungs-, Industrie- und Transformationsländer) zu beachten, um sowohl ökonomischen Entwicklungsnutzen als auch unveräußerliche Rechte zu befördern. Von besonderer Bedeutung ist, wie dem Grundgedanken des klassischen Arbeitsrechts, also der Stärkung der Verhandlungsmacht der schwächeren Seite (Arbeitnehmer), auch im Fall von unregelmäßiger und alleinselbständiger Arbeit Rechnung getragen werden kann. Hier sind gewerkschaftliche und genossenschaftliche Vereinigungen entscheidend, besonders wenn es um die faktische Beachtung von Recht und Gesetz vor Ort geht. In ihren spezifischen Länderprogrammen bemüht sich die IAO auch um die Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen in der informellen Ökonomie. Dazu gehören Konzepte für ein "globales soziales Minimum"[20] und die Organisation basaler sozialer Sicherungssysteme, um Kinder sowie kranke, verletzliche und alte Menschen zu schützen.

Die Decent Work Agenda konkretisiert und aktualisiert das Mandat der IAO und ist zugleich eine Managementstrategie, um sowohl ihre vielfältigen eigenen Aktivitäten konsistent aufeinander zu beziehen, als auch um die gebotene Kohärenz der diversen Institutionen und Akteure der Weltwirtschaft zu überprüfen und einzufordern. Dabei geht es vor allem um die Respektierung und Umsetzung geltender internationaler Normen, wobei die Kernarbeitsnormen hervorgehoben werden. Die Agenda bringt die Unstimmigkeiten (Inkohärenz) in den gegenwärtigen internationalen Regelungs- und Steuerungsmaßnahmen zum Vorschein, etwa wenn eine Regierung im Rahmen von Weltbank, Internationalem Währungsfonds, WTO und EU eine andere Politik als innerhalb der IAO vertritt. Erst 2005 sind Beschäftigungsförderung und decent work in die Liste der VN-Millenniumsziele aufgenommen worden; 2006 wurde das Konzept vom VN-Wirtschafts- und Sozialrat bestätigt. Zur gleichen Zeit hat auch die EU diese Zielsetzung in ihre Programmatik eingefügt. Die Decent Work Agenda hat es also ansatzweise vermocht, die klassische Zielsetzung der IAO wieder auf die internationale Tagesordnung zu setzen: eine gerechte Entwicklung für alle, auf der Grundlage einer fairen Globalisierung. Schon 1969 hatte die IAO mit ihrem "Weltbeschäftigungsprogramm" Aufgaben der ländlichen Entwicklung in den Blick genommen. Dreißig Jahre danach begann sie damit, durch eine Priorisierung bestimmter Normen und durch Maßnahmen des capacity building in Ländern des Südens die Anerkennung und Umsetzung ihrer aktuellen Normen zu befördern. Als besonders erfolgreich gilt dabei das Internationale Programm zur Abschaffung der Kinderarbeit, wenngleich das Ziel der Überwindung von Kinderarbeit in der Welt - selbst, was ihre schlimmsten und gefährlichsten Formen anbelangt - noch in weiter Ferne ist und sich durch die derzeitige Krise noch weiter entfernt hat.

Fußnoten

18.
Vgl. Martha Nussbaum, Women and Equality. The Capabilities Approach, in: International Labour Review, 138 (1999) 3, S. 217-245.
19.
Internationales Arbeitsamt, Menschenwürdige Arbeit, Genf 1999, S. 4.
20.
ILO, Decent Work and the Informal Economy, Genf 2002.