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3.5.2010 | Von:
Rudolf Speth

Das Bezugssystem Politik - Lobby - Öffentlichkeit

Veränderte Staat-Verbände-Beziehungen

Die lobbyistischen Aktivitäten organisierter Interessen werden auch durch Veränderungen bei den zentralen Akteuren des politisch-administrativen Systems begünstigt. Nicht nur die Angebotsseite, sondern auch die der Nachfrage prämiert diese spezielle Form der Interessenvertretung.

Zunächst sind Wandlungsprozesse in den Verbänden festzustellen, die immer wieder beschrieben und analysiert worden sind. Neben der Fragmentierung, Professionalisierung und Europäisierung[7] ist eine Expansion des Verbändewesens zu beobachten, die den ökonomischen und gesellschaftlichen Veränderungen folgt. Es gibt Neugründungen, die Aufspaltung alter Verbände, das Vordringen von Verbänden in neue ökonomische Bereiche (erneuerbare Energien, Umweltschutz, Telekommunikation) und verbandliche Vertretung neuer Lebensbereiche und -formen. Hinzu kommt, dass das Industriegewerkschaftsmodell immer mehr Konkurrenz von kleinen schlagkräftigen Berufsgewerkschaften bekommt. In den Arbeitgeberverbänden haben sich seit einigen Jahren Bereiche ohne Tarifbindung (OT) gebildet, um die Unternehmen im Verband zu halten, denen die Tarifabschlüsse zu hoch sind.

Die Verbindungen zwischen Interessengruppen und Parteien sind schwächer und weniger verlässlich geworden.[8] Nach wie vor gibt es aber Allianzen zwischen Parteien und Verbänden, die sich entlang von Konfliktlinien historisch herausgebildet haben, etwa zwischen der Union und den Wirtschaftsverbänden sowie zwischen der SPD, den Wohlfahrtsverbänden und den Gewerkschaften. Auch die kleineren Parteien haben gewachsene Verbindungen zu Verbänden und Interessengruppen wie beispielsweise die Grünen zu den Verbänden rund um das Thema erneuerbare Energien oder die FDP zu den Selbständigen (Apotheker, Ärzte, Steuerberater, Hoteliers). Dennoch: Die Politikwissenschaft findet immer mehr Hinweise darauf, dass diese traditionellen Allianzen erodieren.

Dazu tragen der Mitgliederschwund und die Überalterung der beiden Volksparteien ebenso bei wie die Auflösung traditioneller Milieus. Insgesamt schaffen es die Parteien immer weniger, die angestammten Interessengruppen zu repräsentieren, auch weil sich - wie im Fall des Bauernverbandes und der Milchbauern - innerhalb dieser neue Konfliktlinien gebildet haben. Die "Entkopplung von Partei und Milieu"[9] hat mit gesellschaftlichen Veränderungen, aber auch mit der nachlassenden Responsivität[10] der Parteien zu tun.

Hinzu kommt, dass sich insgesamt die Verbandsfärbung des Deutschen Bundestags in den vergangenen Jahrzehnten verringert hat. Der Anteil an Verbandsfunktionären an den Mitgliedern des Deutschen Bundestages hat sich von der 2. Wahlperiode (1953-1957) bis zur 16. Wahlperiode (2005-2009) von 45 Prozent auf rund 15,7 Prozent verringert.[11] Während der Anteil an Funktionären von politischen und gesellschaftlichen Organisationen gesunken ist, hat sich der Anteil der Angestellten aus Wirtschaftsunternehmen erhöht.[12] Insgesamt finden sich nur noch wenige Funktionäre der Spitzen- und Fachverbände der Wirtschaft im Deutschen Bundestag und in den Länderparlamenten.

Weiterhin ist zu beobachten, dass die Rekrutierung des politischen Spitzenpersonals (Minister, Staatssekretäre etc.) in bestimmten Ministerien (Arbeit und Soziales, Landwirtschaft) nicht mehr über die einschlägigen Verbände erfolgt. Politkarrieren professionalisieren sich, das heißt, Politiker üben vor dem Mandat immer seltener einen "normalen" Beruf aus, sondern wechseln häufig direkt nach der Ausbildung in die Politik.

Die Autonomisierung des politisch-administrativen Systems gegenüber Verbänden und Interessengruppen lässt sich in den vergangenen zwei Legislaturperioden an konkreten Beispielen beobachten. Während der rot-grünen Koalition (1998-2005), kam es verstärkt zur Einsetzung von Kommissionen. Bundeskanzler Gerhard Schröder und die Bundesregierung versuchten auf diese Weise, politische Programme jenseits und abseits der Verbände zu formulieren und in der politischen Steuerung auch ohne sie auszukommen. Dies lag sicher auch an den negativen Erfahrungen mit dem korporatistischen Politikmuster im "Bündnis für Arbeit". Mit der Hartz-Kommission, die im August 2002 kurz vor der Bundestagswahl ihre Ergebnisse vorstellte, wurden die Grundlagen einer fundamentalen sozialpolitischen Weichenstellung geschaffen, ohne die Verbände mit einzubeziehen. Man fürchtete die Konfrontation und erwartete keinen wirklichen Gewinn durch das Politikmuster der Konzertierung. Kanzler Schröder war bewusst, dass die Reform in zentralen Bereichen der Sozialpolitik nur gelingen könne, wenn tradierte Mitwirkungsrechte der Interessengruppen außer Kraft gesetzt werden würden.

Ein weiteres Beispiel für die veränderte Staat-Verbände-Beziehung stellt die 2007 verabschiedete Gesundheitsreform der Großen Koalition (2005-2009) dar. Gesundheitspolitik gilt als ausgeprägtes Kampffeld mit einer Vielzahl relativ starker Interessengruppen. Die Große Koalition wusste, dass eine grundsätzliche Strukturveränderung nur gelingen kann, wenn möglichst wenige Akteure beteiligt sind. Sie war daher entschlossen, "die Belange der Verbände und Lobbyisten weitgehend zu ignorieren".[13] Sie sah sich dazu in der Lage, weil eine schlagkräftige Opposition fehlte, die den Resonanzraum für Lobbyakteure hätte abgeben können. Zudem sah sich die Große Koalition durch ihre Steuerungsstrukturen in der Lage, in der Verhandlungsphase den Einfluss lobbyistischer Gruppen zurückdrängen zu können.

Verschärfend kam hinzu, dass mit der Gesundheitsreform die Verbände der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) entmachtet werden sollten. Im Gegenzug sollten die Gestaltungsmöglichkeiten der Politik gestärkt werden. Seit dem 1. Januar 2009 gibt es nur noch einen einheitlichen Spitzenverband der Krankenkassen, und die Bundesregierung legt einen einheitlichen und allgemeinen Beitragssatz für alle Versicherten in der GKV fest. Von den Verbänden wurde die zentralisierte und staatliche Ausrichtung des Gesundheitswesens scharf kritisiert. Im Ergebnis aber wurde das korporatistische Politikmuster im Politikfeld Gesundheit durch die Politik verworfen. Die weniger eingebundenen Interessengruppen wählten somit das Lobbygruppen-Dasein als neue Einflussstrategie.

Wie weit die Tendenzen der Autonomisierung der Politik gegenüber den organisierten Interessen und die "Götterdämmerung des Nachkriegskorporatismus"[14] gediehen sind, ist hier nicht abschließend zu beantworten. Sie eröffnen allerdings der lobbyistischen Beeinflussung das Feld der Politik und erbringen in längerer Perspektive eine neue Struktur der Beziehung von Politik und Interessengruppen.

Fußnoten

7.
Siehe dazu: Uwe Jun, Wandel des Parteien- und Verbändesystems, in: APuZ, (2009) 28, S. 28-34, hier: S. 32.
8.
Vgl. ebd., S. 29; Bernhard Weßels, Organisierte Interessen und Rot-Grün: Temporäre Beziehungsschwäche oder zunehmende Entkopplung zwischen Verbänden und Parteien?, in: Christoph Egle/Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.), Ende des rotgrünen Projekts, Wiesbaden 2007, S. 163.
9.
Ebd., S. 161.
10.
Responsivität bezeichnet die (Un-)Fähigkeit der Parteien, politische Wünsche der Bürgerinnen und Bürger in politische Entscheidungen umzusetzen. Vgl. Claudia Ritzi/Gary S. Schaal, Politische Führung in der "Postdemokratie", in: APuZ, (2010) 2-3, S. 9-15, hier: S. 10f.
11.
Vgl. Rudolf Speth, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände in Politik und Gesellschaft, in: Wolfgang Schroeder/Bernhard Weßels (Hrsg.) Handbuch, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände, Wiesbaden 2010 (i.E.).
12.
Vgl. Franziska Deutsch/Suzanne S. Schüttemeyer, Die Berufsstruktur des Deutschen Bundestages - 14. und 15. Wahlperiode, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 34 (2003) 1, S. 28.
13.
Robert Paquet/Wolfgang Schroeder, Gesundheitsreform 2007 - Akteure, Interessen und Prozesse, in: dies. (Hrsg.), Gesundheitsreform 2007. Nach der Reform ist vor der Reform, Wiesbaden 2009, S. 21.
14.
Wolfgang Streeck, Nach dem Korporatismus: Neue Eliten, neue Konflikte, in: Herfried Münkler/Grit Straßenberger/Matthias Bohlender (Hrsg.), Deutschlands Eliten im Wandel, Frankfurt/M. 2006, S. 158.