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23.4.2010 | Von:
Daniela Schwarzer

Governance-Dynamik in der Eurozone

Krisenmanagement

Noch während die Ratifikation des Lissabon-Vertrags lief, stand die Eurozone angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise vor erheblichen Herausforderungen. Obwohl die Währungsunion über kein erprobtes Instrumentarium zum Krisenmanagement verfügt, zeigte sie ein großes Maß an institutioneller Flexibilität und politischer Anpassungsfähigkeit. Der Euro büßte international nicht an Vertrauen ein. Im Gegenteil: Die Gemeinschaftswährung gilt als Stabilitätsanker im Binnenmarkt, und bisherige Nicht-Mitglieder erlebten neue Beitrittsdiskussionen. Gleichzeitig enthüllte die Wirtschafts- und Finanzkrise deutliche Defizite bei der Prävention von Finanzkrisen und im Umgang mit ihren Auswirkungen.

Die Herausforderung, die Volkswirtschaften und die nationalen Bankensektoren koordiniert zu stützen, führte zu einer sichtbaren institutionellen Neuerung, dem ersten Eurozonengipfel am 12. Oktober 2008, einberufen durch den amtierenden EU-Ratspräsidenten Nicolas Sarkozy. Die Staats- und Regierungschefs der Eurozonenstaaten sowie der britische Premierminister vereinbarten eine Koordinierung der nationalen Pläne zur Stützung des Bankensektors, nämlich die Gewährung von Staatsgarantien für mittelfristige Schuldtitel und die Möglichkeit von Staatsbeteiligungen an Kreditinstituten. Zudem beschlossen sie, die Arbeit an einer besseren Finanzmarktaufsicht zu beschleunigen. Die Verhandlungen waren jedoch bei weitem nicht konfliktfrei. Auseinandersetzungen betrafen etwa die Notwendigkeit einer verstärkten politischen Koordinierung, deren Grundargumente so alt sind wie die (vor allem deutsch-französische) Debatte um die Architektur der Europäischen Währungsunion. Die beiden größten Eurozonestaaten haben nach wie vor unterschiedliche Ansichten über die "richtige" Wirtschafts- und Finanzpolitik, über den Sinn und die Form einer verstärkten wirtschaftspolitischen Koordinierung, über eine funktionierende Finanzmarktaufsicht sowie über die externe Repräsentation der Eurozone und eine angemessene Wechselkurspolitik.

Zudem gab es im Herbst 2008 erstmals Versuche, nationale Konjunkturprogramme abzustimmen. Nachdem sich die Wirksamkeit der geldpolitischen Maßnahmen zur Abfederung der Krise als begrenzt erwiesen hatte, bildete sich schrittweise - explizit gefordert von der EZB und dem IWF - der Konsens heraus, dass die EU und die mitgliedstaatlichen Regierungen auch finanzpolitisch auf die Krise reagieren müssten. Die Europäische Kommission versuchte, die nationalen Maßnahmen EU-weit zu koordinieren und auf europäischer Ebene zu flankieren. Dies trug der Tatsache Rechnung, dass bei offenen Volkswirtschaften Nachfragestimulierung nicht mehr sinnvoll im nationalen Rahmen erfolgen kann, weil die Impulse über die integrierten Märkte sofort in den weiteren Wirtschaftsraum ausstrahlen. Die Eurozone mit einem integrierten Geldwesen, stark integrierten Märkten und einem mit 22,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts vergleichsweise geringen Offenheitsgrad[8] ist daher aus ökonomischer Sicht ein sinnvoller Rahmen für eine nachfrageorientierte Fiskalpolitik.

Die europäische Koordinierung der Stimulusmaßnahmen stieß jedoch an klare Grenzen. Zum einen konnten aus dem EU-Budget nur fünf Milliarden Euro mobilisiert werden; die Mitgliedstaaten waren nicht bereit, zusätzliches Geld zur Verfügung zu stellen. Zum zweiten wurde deutlich, dass es in der Währungsunion keinen Konsens über die Lastenverteilung gibt. So wurde beispielsweise die Bundesregierung von EU-Partnern, der Europäischen Kommission und dem IWF im Herbst 2008 aufgefordert, vor dem Hintergrund einer soliden Haushaltslage die Konjunktur durch fiskalische Maßnahmen noch stärker zu stimulieren, da von einer Erholung der deutschen Volkswirtschaft wichtige Wachstumsimpulse für den gesamten Euroraum erwartet werden. Dies lehnte die Bundesregierung mit dem Verweis darauf ab, dass das Konjunkturpaket der deutschen Situation angemessen sei. Aus Sicht mancher Partner verhielt sich Deutschland damit wie ein Trittbrettfahrer, der von den Konjunkturprogrammen der anderen EWU-Staaten aufgrund deren Nachfrage nach deutschen Exportgütern profitiere und seiner europäischen Verantwortung nicht gerecht werde.

Hinter diesen Differenzen verbergen sich unterschiedliche Wachstumsmodelle im Euroraum, die zu Ungleichgewichten in den Außenbilanzen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten geführt haben und auch für politische Spannungen sorgen. Während sich Deutschland auf seine Exportfähigkeit konzentriert, setzt etwa Frankreich viel stärker auf den privaten Konsum als Wachstumsmotor.[9] So wird aus französischer Sicht die deutsche Politik der Lohnzurückhaltung und Senkung der Steuern und Abgaben im Unternehmenssektor seit Beginn der Währungsunion als unkooperativ wahrgenommen.[10] Zwar wird anerkannt, dass die Überbewertung der D-Mark vor der Festschreibung des Euro-Umtauschkurses im Mai 1998 großen Anpassungsdruck auf die deutsche Wirtschaft ausgeübt hat, doch viele ausländische Beobachter sehen die reale Abwertung längst als ausreichend an. Immer wieder wird die Frage aufgeworfen, was passieren würde, wenn die anderen EU-Länder Deutschlands wirtschafts- und fiskalpolitischem Beispiel tatsächlich folgen und die Exportfähigkeit auf Kosten der Binnennachfrage steigern würden. Geriete die EU insgesamt in eine Abwärtsspirale, wären die Nachteile mittelfristig größer als die Vorteile. Aus deutscher Sicht liegt die Ursache der Divergenzen in der Wettbewerbsfähigkeit nicht beim deutschen Exporterfolg, sondern im mangelnden Engagement einiger Mitgliedstaaten, etwa bezüglich der Lohnstückkostenentwicklung, der Investitionen in Forschung und Entwicklung und der Gestaltung der Innovations- und Bildungssysteme.

Ähnliche Auffassungsunterschiede könnten in den nächsten Monaten zum Tragen kommen, wenn die "Exit-Strategien" miteinander abgestimmt werden: Die EZB und die Regierungen müssen den richtigen Moment abpassen und ein abgestimmtes Maß finden, wenn sie ihr Krisenmanagement zurückfahren, etwa indem die EZB die Zinsen anhebt oder die Mitgliedstaaten ihre fiskalische Stimulierung reduzieren, Staatsgarantien aus dem Finanzsektor zurückziehen und Subventionen verringern. Wie schon bei der Gestaltung der Konjunkturprogramme könnte von Deutschland gefordert werden, dass es seine Konjunkturstimulierung als "Wachstumsmotor" der Eurozone erst etwas später zurückfahren solle, als es eine rein nationale Betrachtung der Wirtschaftsdaten nahelegen würde. Zwei Negativszenarien gilt es dabei zu vermeiden: ein zu frühes Abbremsen der Konjunktur und damit der Rückfall in eine Rezession sowie ein zu spätes Zurückschrauben der expansiven Politiken und damit die Gefahr inflationärer Entwicklungen. Ein erfolgreicher "Exit" erfordert einen konstruktiven Dialog zwischen den beteiligten Akteuren über die Einschätzung der Konjunkturentwicklung und der möglichen Risiken und ein Mindestmaß an strategischer Abstimmung. Hierfür kann es notwendig sein, den Dialog auf Ebene der Staats- und Regierungschefs zu intensivieren.

Ursachen der Finanzkrise wurden insbesondere bei der europäischen Finanzmarktregulierung und -aufsicht identifiziert, da die bestehenden Aufsichtsstrukturen weder schwere Instabilitäten der Märkte identifiziert haben, noch geeignet waren, mit zumindest teilweise grenzüberschreitend integrierten Märkten und Finanzmarktakteuren umzugehen. Entsprechend dieser Analyse wurde auf Grundlage der Beschlüsse des Eurozonengipfels vom Oktober 2008 ein Gesetzgebungsverfahren zur Schaffung europäischer Finanzmarktaufsichtsstrukturen initiiert. Es soll ein Europäisches Finanzaufsichtssystem mit drei Behörden geschaffen werden: eine Europäische Bankaufsichtsbehörde, eine Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und eine Europäische Wertpapieraufsichtsbehörde. Diese sollen die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Aufsehern verbessern und intensivieren und ein einheitliches Handeln der nationalen Behörden sicherstellen, damit im Binnenmarkt die gleichen Bedingungen für die Finanzinstitute bestehen. Der bisherige Verlauf des Gesetzgebungsprozesses deutet allerdings an, dass eine durchgriffsfähige europäische Aufsicht derzeit keine große Realisierungschance hat.

Fußnoten

8.
Vgl. Europäische Zentralbank, Monthly Bulletin. 10th Anniversary of the ECB. 1998-2008, Frankfurt/M. 2008, S. 152.
9.
Vgl. für eine ausführlichere Analyse Jean-François Jamet, Les économies française et allemande: un destin lié, des stratégies a rapprocher. Questions d'Europe 149, Fondation Robert Schuman, 16.11.2009, online: www.robert-schuman.eu/question_europe.php?num=qe-149 (13.4.2010).
10.
Eine Zusammenfassung der Argumente bietet Patrick Artus, La politique économique de l'Allemagne est-elle un problème pour les autres pays européens? Natixis, Flash 538 (8.12.2009).