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19.8.2011 | Von:
Hans Vorländer

Regiert Karlsruhe mit? Das Bundesverfassungs-
gericht zwischen Recht und Politik

Bundesverfassungsgericht als politischer Akteur

Es kann heute keinen Zweifel geben, dass das BVerfG ein wichtiger politischer Faktor im Regierungssystem der Bundesrepublik geworden ist. Seine Entscheidungen haben politische Auswirkungen. Seine Existenz lässt die Politik anders agieren, weil immer die Möglichkeit des "Gangs nach Karlsruhe" droht, also Gesetze und exekutives Handeln vor den Richterinnen und Richtern in Karlsruhe verhandelt und auch für verfassungswidrig erklärt werden können. Die Antizipation von Verfahren und Verdikt verändert die Politik.

In der Tat ist es keineswegs so, dass die 16 Karlsruher Richterinnen und Richter völlig unbeeinflusst von der Politik ihre Entscheidungen treffen können. Sie orientieren sich auch am politischen Umfeld, und auch die Auswirkungen von Entscheidungen auf das Handeln politischer Akteure werden bedacht.[9] Dies ist vor allem dann der Fall, wenn zuvor das BVerfG mit seiner Rechtsprechung in Politik und Öffentlichkeit auf Kritik gestoßen ist und es um die institutionelle Selbstbehauptung geht. Nach Phasen heftiger Kontroversen folgt in aller Regel eine Befriedung des Verhältnisses zwischen Politik und Verfassungsgericht.

In seiner institutionellen Aufgabenbeschreibung war von Anfang an angelegt, dass das BVerfG mehr als nur ein Schiedsrichter ist, welcher die Einhaltung des politischen Spielregelwerkes überwacht. Die umfassenden Kompetenzen - nicht zuletzt die abstrakte Normenkontrolle - machten es auch zum Streitentscheider, zuweilen zum Streitschlichter,[10] bei Konflikten zwischen Opposition und Regierung, zwischen dem Bund und den Ländern sowie zwischen den Ländern. Über das Institut der individuellen Verfassungsbeschwerde - ein Novum in der Geschichte der Verfassungsgerichtsbarkeit[11] - wuchs das Gericht zunehmend auch in die Rolle eines Bürgergerichts hinein.[12] Dabei sicherte es Positionen der Bürgerinnen und Bürger, baute den Grundrechtsschutz in vielfältiger Weise aus und verwies Legislative und Exekutive immer wieder in ihre Grenzen - oder forderte den Gesetzgeber zu konkreten Maßnahmen auf.

Der Effekt war und ist, dass das BVerfG immer wieder in den politischen Machtkampf, die politics, verstrickt ist. Es hat auch die grundgesetzliche Ordnung, die polity, entscheidend geprägt und fortentwickelt - von den frühen Entscheidungen zur Bedeutung der Meinungsfreiheit in der Demokratie über die Rolle von Parteien und Medien bis zum Schutz der Privatsphäre in Zeiten großer Datensammlungen.[13] Hierzu gehören auch die - zumeist umstrittenen - Entscheidungen, die das Verhältnis zwischen nationalstaatlicher Souveränität und europäischer Integration zu justieren suchen.[14] Schließlich ist das BVerfG in wesentlichen Politikfeldern als policy maker tätig:[15] Es gestaltet zwar nur indirekt, aber doch nachhaltig ganze Politikbereiche wie Steuerpolitik, Familienpolitik, Sozialpolitik, Rentenpolitik oder Hochschulpolitik mit.[16]

Damit nimmt das Verfassungsgericht realiter Funktionen war, die nach einem Modell reiner Gewaltentrennung nicht der Judikative, sondern der Legislative, Exekutive und der verfassunggebenden beziehungsweise der verfassungsändernden Gewalt zustehen. Wenn das Verfassungsgericht eine Bedeutung im politischen Alltag der Bundesrepublik Deutschland gewonnen hat, die den anderen Verfassungsorganen von Exekutive und Legislative kaum nachsteht und deshalb auch von einer "Teilhabe" des Gerichts an der "Staatsleitung" oder einem "politischen Machtfaktor" gesprochen wird,[17] dann lassen sich Rolle, Tätigkeit und Funktion des BVerfG nicht allein in rechtlichen Begriffen beschreiben. Wo die "Grenzüberschreitung" zum Normalfall wird, büßt das Trennungsmodell von Recht und Politik an Erklärungskraft sowie die Rede von der wechselseitigen Verletzung des jeweiligen Arkanums an politischer Argumentationskraft ein.

Dabei sollte die Situierung des Verfassungsgerichts in Karlsruhe, in der "Residenz des Rechts", die funktionalen Unterschiede zu den politischen Institutionen in Bonn (später Berlin) verdeutlichen. In der Symbolik institutioneller Distanz brachte sich eine Trennung von Recht und Politik zum Ausdruck, welche in der Kontrolle der Politik durch eine eigene Verfassungsgerichtsbarkeit die Stabilitätsgarantie für eine junge, keineswegs gefestigte Demokratie sah. Insofern war die Etablierung des BVerfG im Jahr 1951 die logische Konsequenz einer Verfassung, die sich als Gegenverfassung zum nationalsozialistischen Deutschland, aber auch zum vermeintlichen Werterelativismus der Weimarer Reichsverfassung verstand.

Im Vorrang der Verfassung, institutionell durch eine Verfassungsgerichtsbarkeit mit weitreichenden Kompetenzen untersetzt, gab sich zugleich ein Generalverdacht gegenüber "der" Politik und dem System der auf unbeschränktem Mehrheitsprinzip basierenden Demokratie zu erkennen.[18] Die Einhegung der Demokratie sollte den Demos davor bewahren, die Demokratie den Feinden der Demokratie auszuliefern, wie es für die "Auflösung der Weimarer Republik" (Karl Dietrich Bracher) diagnostiziert worden war. Die Herrschaft des Rechts wie auch die Sicherung der demokratischen Grundordnung (Parteienverbot, Aberkennung von politischen Grundrechten, Unabänderbarkeit bestimmter Normen des Grundgesetzes) schien nur durch die Institution einer selbstständigen Verfassungsgerichtsbarkeit gewährleistet zu werden.

Eine solche rechtliche Überformung des demokratischen Systems zeitigte aber Folgeprobleme: Als "Hüter der Verfassung" - vor allem als Garant von Menschenwürde, Grundrechten und Demokratie - musste das BVerfG, wollte es seine Rolle ernst nehmen, unweigerlich in Konflikt mit der Politik geraten. Es schien regelrecht seine Aufgabe zu sein, der Politik ihre Grenzen aufzuzeigen und dabei selber Politik zu machen. Das war von politischer Seite, auch von den Müttern und Vätern der Verfassung, in dem Maße, wie es dann eintreten sollte, sicherlich nicht antizipiert worden.[19] Doch es war in der Eigendynamik der Institution angelegt.

Fußnoten

9.
Vgl. Georg Vanberg, The Politics of Constitutional Review in Germany, Cambridge 2005; ders., Verfassungsgerichtsbarkeit und Gesetzgebung, in: Steffen Ganghof/Philip Manow (Hrsg.), Mechanismen der Politik. Strategische Interaktion im deutschen Regierungssystem, Frankfurt/M.-New York 2005, S. 183-213.
10.
Vgl. Hans-Peter Schneider, Richter oder Schlichter? Das Bundesverfassungsgericht als Integrationsfaktor, in: APuZ, (1999) 16, S. 9-19; Roland Lhotta, Vermitteln statt Richten, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 12 (2002) 3, S. 1073-1098.
11.
In der Paulskirchenverfassung von 1849 fand sich eine ähnliche Bestimmung; doch trat die Verfassung bekanntlich nicht in Kraft.
12.
Vgl. Jutta Limbach, Arbeit im Bundesverfassungsgericht, in: Verein der Richter des Bundesverfassungsgerichts e.V. (Hrsg.), Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe. Architektur und Rechtsprechung, Basel-Boston-Berlin 2004, S. 61.
13.
Vgl. BVerfGE 7, 198 (Lüth); BVerfGE 4, 27 (Klagebefugnis politischer Parteien); BVerfGE 8, 51 (Parteispenden); BVerfGE 20, 56 (Parteienfinanzierung); BVerfGE 85, 264 (Parteienfinanzierung); BVerfGE 12, 205 (Deutschland Fernsehen GmbH); BVerfGE 65, 1 (Volkszählung); BVerfGE 125, 260 (Vorratsdatenspeicherung).
14.
Vgl. BVerfGE 37, 271 (Solange); BVerfGE 73, 339 (Solange); BVerfGE 89, 155 (Maastricht); BVerfGE 123, 267 (Lissabon).
15.
Vgl. Robert A. Dahl, Decision-Making in a Democracy. The Supreme Court as a National Policy-Maker, in: Journal of Public Law, 6 (1957) 2, S. 279-295; Roland Lhotta, Das Bundesverfassungsgericht als politischer Akteur, in: Swiss Political Science Review, 9 (2003) 3, S. 142-153.
16.
Vgl. BVerfGE 93, 121 (Vermögensteuer); BVerfGE 99, 216 (Familienlastenausgleich); BVerfGE 100, 1 (Rentenüberleitung); BVerfGE 106, 62 (Altenpflege); BVerfGE 111, 226 (Juniorprofessur).
17.
So der ehemalige Präsident des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23.5.2000. Vgl. auch Jutta Limbach, Das Bundesverfassungsgericht, München 2001.
18.
1947 hatte Konrad Adenauer vom Schutz gegenüber der "Diktatur der parlamentarischen Mehrheit" gesprochen. Institut für Zeitgeschichte (Hrsg.), Akten zur Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland 1945-1949, Bd. 3, München-Wien 1982, S. 870.
19.
Vgl. Konrad Adenauer, Teegespräche 1950-1954, bearbeitet von Hanns Jürgen Küsters, Rhöndorfer Ausgabe, Berlin 1984, S. 365-390.