30 Jahre Deutsche Einheit Mehr erfahren
APUZ Dossier Bild

30.6.2011 | Von:
Markus Kaim

Internationale Sicherheitspolitik nach dem 11. September

Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Terrorismusbekämpfung

Drei Instrumente sind trotz einzelner Unterschiede für alle internationalen wie nationalen Programme zur Terrorismusbekämpfung bestimmend:
  • die Verschärfung nationaler Gesetze und die Gewährung größerer Befugnisse für die nationalen Strafverfolgungsbehörden,
  • Bemühungen, die Finanzierung terroristischer Gruppen und Aktivitäten zu unterbinden,
  • die Verbesserung der Zusammenarbeit der zuständigen Geheimdienste und Strafverfolgungsbehörden sowohl auf nationaler als auch internationaler Ebene.
Während sich im ersten Bereich die einzelnen Maßnahmen von Staat zu Staat stark unterscheiden, so ist die Zielrichtung dieser Instrumente doch im Kern identisch: Staatlichen Behörden wurden größere Befugnisse bei der Überwachung von allen Formen der Kommunikation eingeräumt; die Hürden für die Kontrolle von Privaträumen wurden gesenkt, und der Zugriff auf große Datenbanken, vor allem nichtstaatlicher Akteure (wie Banken, Fluggesellschaften, Telekommunikationsunternehmen) wurde erleichtert. Diese Maßnahmen zielen weniger auf die Aufklärung bereits erfolgter Terroranschläge; sie haben vielmehr präventiven Charakter: Prospektive Täter, ihre Verbindungen und ihre Vorbereitungen, sollen möglichst frühzeitig erkannt und Anschläge dadurch verhindert werden.

Vor allem die Vereinten Nationen haben die Bemühungen im zweiten Bereich - die Kontrolle internationaler Finanzströme mit dem Ziel, die materielle Basis terroristischer Gruppen auszutrocknen - koordiniert. Dazu gehören Änderungen in den nationalen Gesetzen zur Verhinderung von Geldwäsche und eine intensivierte internationale Zusammenarbeit beim entsprechenden Datenaustausch. Gerade diese Dimension hat für vielfältige Kritik gesorgt. Denn sie bedeutet konkret, dass private Daten zu internationalen Finanztransfers von einem Staat an einen anderen geliefert werden können, ohne dass die Betroffenen im Detail davon Kenntnis erhalten oder sich dagegen wehren könnten. In der Frage der Kontrolle internationaler Finanzströme manifestiert sich das Spannungsverhältnis von der Gewährleistung von Sicherheit und dem Schutz bürgerlicher Freiheiten also in besonderem Maße.

Eine bessere Koordinierung zwischen nationalen Behörden und eine vertiefte internationale Kooperation ist die dritte Dimension der Terrorismusbekämpfung. Zahlreiche Zentren sind entstanden, in denen unterschiedliche nationale Behörden, vor allem Polizei und Geheimdienste, ihre Aktivitäten koordinieren und dadurch effektiver zu gestalten suchen. Korrespondierend dazu haben viele Staaten ihre nationalen Antiterrorprogramme mit denen anderer Länder verknüpft und tauschen zu unterschiedlichen Graden Informationen aus.

Dabei dominieren bilaterale Kooperationsformate, vor allem dann, wenn der Austausch von sensiblen Geheimdienstinformationen betroffen ist, die nationale Regierungen nicht mit einer Vielzahl von Staaten teilen wollen. Daneben stehen aber die etwas weniger prominenten, dennoch nicht weniger wirksamen Kooperationsformate internationaler Organisationen.

Doch die institutionelle Perspektive allein greift zu kurz. Aufgrund der unterschiedlichen Wertvorstellungen, historischen Erfahrungen und politischen Kulturen der kooperierenden Staaten kommt es bei der Zusammenarbeit in Fragen der Terrorismusbekämpfung immer wieder zu Normkonflikten, in denen sich die Handlungsdilemmata der Akteure widerspiegeln: Soll man die anzuwendenden Antiterrormaßnahmen ausschließlich an rechtsstaatlichen Prämissen ausrichten und können sich die beteiligten Staaten überhaupt auf solche einigen? Oder räumt man sicherheitspolitischen Notwendigkeiten angesichts konkreter Bedrohungen, auf die häufig unter hohem Zeitdruck zu reagieren ist, Priorität ein?

Diese Güterabwägung determiniert nicht nur Umfang und Tiefe der Zusammenarbeit, sondern entscheidet im Zweifelsfall sogar prinzipiell über die Kooperation. Die Auseinandersetzungen zwischen den USA und der Europäischen Union in Fragen der Terrorismusbekämpfung (wie Listungen von Verdächtigen, Datenaustausch, außerordentliche Überstellungen von Gefangenen) illustrieren diesen Punkt.[11]

Ohne auf die einzelnen Maßnahmen an dieser Stelle detailliert eingehen zu können, lassen sich jedoch einige Lehren hinzufügen, welche die internationale Terrorismusbekämpfung in den vergangenen zehn Jahren gemacht hat:
  • ein erweitertes und differenziertes Verständnis dessen, was im September 2001 noch sehr eindimensional als "islamistischer Terrorismus" beschrieben wurde, seiner Ursachen und seiner regionalen Spielarten,
  • eine Abwendung von massiven Militärschlägen zu gezielteren und kleineren militärischen Maßnahmen,
  • ein über militärische Maßnahmen hinausgehendes instrumentelles Verständnis, das polizeiliche, ökonomische und zivile Elemente einschließt (comprehensive approach).
Die meisten Staaten des internationalen Systems sowie eine große Zahl internationaler Organisationen befinden sich seit 2001 in einem bis heute anhaltenden Prozess, in dessen Verlauf sie ihre Politiken, Institutionen und Instrumente an die "neue" Bedrohung des islamistischen Terrorismus angepasst haben. Diese Entwicklung hat nicht nur ihre Fähigkeiten verbessert, derartige Anschläge zu verhüten, ihre Auswirkungen zu minimieren und ihre Täter strafrechtlich zu verfolgen.

Dieser Adaptionsprozess hat auch die Staaten, die ihn eingeleitet haben, selbst verändert: Das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit ist bei den rechtlichen Anpassungsprozessen neu justiert worden; die Grenzen zwischen innerer und äußerer Sicherheit sind angesichts der "Entterritorialisiertheit" des transnationalen Terrorismus weiter verschwommen - für die Strafverfolgungsbehörden spielt es heute angesichts der globalen Vernetzung des sogenannten hausgemachten Terrorismus (homegrown terrorism) immer weniger eine Rolle, ob Anschläge in Köln, Kabul oder Kuala Lumpur vorbereitet werden.

Schließlich unterlag auch der traditionelle militärische Planungsprozess angesichts der Anforderungen der Terrorismusbekämpfung einem Paradigmenwechsel: Heute gilt es fast als ein Allgemeinplatz, dass angesichts der spezifischen Anforderungen von Einsätzen zur mittel- und langfristigen Terrorismusbekämpfung das militärische Vorgehen selbst nur einen kleinen Teil des angestrebten Erfolges sicherstellen kann und dass konzeptionell wie instrumentell ein koordinierter Einsatz von militärischen, polizeilichen, finanziellen und administrativen Instrumenten ins Auge zu fassen ist.

Fußnoten

11.
Vgl. Annegret Bendiek, An den Grenzen des Rechtsstaates: EU-USA-Terrorismusbekämpfung, SWP-Studie, Berlin 2011.