APUZ Dossier Bild

7.6.2011 | Von:
Elena Rakowa

Planwirtschaft mit marktwirtschaftlichen Elementen

Privatisierung

Privatisierung gehört zu den grundlegenden ökonomischen Reformen der Transformationsperiode und ist sowohl auf die Erhöhung der Effektivität der Realwirtschaft als auch auf die Schaffung einer neuen Funktionsweise der Volkswirtschaft gerichtet. Ursprünglich begann die Geschichte der Privatisierung in Belarus in der für die Mehrheit der postsowjetischen Republiken typischen Weise: Wie viele andere Länder setzte auch Belarus auf die Methode der Massen- bzw. Voucherprivatisierung (Umwandlung von Staatsunternehmen in Aktiengesellschaften durch die Ausgabe von Anteilsscheinen). Allerdings blieb diese Idee in vielerlei Hinsicht unverwirklicht. Das Voucherprivatisierungsprogramm wurde schon acht Mal verlängert, ist aber bis heute nicht abgeschlossen worden - ein einmaliger Fall in der postsozialistischen Welt. Seit 1995 hat sich das Tempo der Privatisierung verlangsamt. 1998 beendete der Präsident per Dekret die bis dato geltende Praxis, nach der jedes Jahr ein Programm für die Entstaatlichung und Privatisierung nationalen und kommunalen Eigentums erarbeitet und verabschiedet wurde.

2002/2003 wurden einige petrochemische Großunternehmen sowie das Gasleitungsunternehmen Beltransgaz in Aktiengesellschaften umgewandelt, wobei der Staat zunächst 100 Prozent der Anteile an den neuen Gesellschaften hielt. Im weiteren Verlauf beteiligten sich einige russische Unternehmen an Auktionen, bei denen Aktienpakete einzelner belarussischer petrochemischer und metallurgischer Unternehmen sowie Bierbrauereien angeboten wurden, zogen sich aber wieder zurück, weil sie die von der belarussischen Regierung formulierten Konditionen für unannehmbar hielten. Neben sehr hohen Anfangspreisen[2] gab es weitere Bedingungen, welche eine Privatisierung faktisch unmöglich gemacht haben. Zu nennen sind zeitaufwendige Verfahren der Abstimmung mit unterschiedlichen staatlichen Behörden, die Möglichkeit der Intervention der Regierung in die operative Unternehmenstätigkeit und gesteigerte Investitionsforderungen.

2002 wurde das Ministerium für das Staatseigene Vermögen in einen Fonds beim Wirtschaftsministerium mit minimalen Funktionen und Vollmachten umgewandelt. Gleichzeitig wurde die Rolle der Präsidialadministration gestärkt; Entscheidungen über den Verkauf von Staatsvermögen im Wert von mehr als 10000 minimalen Basispunkten (80000 US-Dollar) werden seitdem vom Präsidenten persönlich getroffen.

2007 erlebte das Land einen energiewirtschaftlichen Schock - die Preise für importiertes Erdgas stiegen um mehr als das Doppelte, und gleichzeitig führte Russland eine Abgabe in Höhe von 30 Prozent auf Erdölexporte nach Belarus ein, was die Profitabilität der erdölverarbeitenden Industrie, die bis zu 40 Prozent der belarussischen Exporte erzeugt, nachteilig beeinflusste. In der Folge begann die Regierung, nach zusätzlichen Finanzquellen zu suchen. Neben Anleihen auf den internationalen Finanzmärkten stieg auch das Interesse am Potenzial der Privatisierung als Quelle für die Ergänzung der Haushaltsmittel.[3] So wurde eine Verkaufsliste führender Unternehmen zusammengestellt und vom Präsidenten bestätigt, die unter anderem viele liquide und strategisch wichtige Unternehmen enthielt. Dennoch gelang es der Regierung, den Verkauf von Unternehmen dieser Liste erheblich hinauszuzögern. Von den bedeutenden Objekten wurden Beltransgaz und der Mobilfunkbetreiber Velcom privatisiert (siehe die Tabelle der PDF-Version).

2008 wurden neue Gesetze verabschiedet, die eine Intensivierung der Privatisierung ermöglichen sollten. Zu den wichtigsten Veränderungen zählen die Abschaffung der "goldenen Aktie", die Annahme eines Dreijahresprogramms für die Privatisierung und die Erhöhung der Zahl von Unternehmen, die in Aktiengesellschaften umgewandelt werden sollen. Die Regierung hat einen wichtigen Schritt unternommen, indem sie die Absicht bestätigte, die bedeutendsten Unternehmen gegen Geld zu privatisieren; gleichzeitig wurde die nicht funktionierende Voucherprivatisierung ein weiteres Mal aufgeschoben. Das Privatisierungsprogramm sieht vor, innerhalb von drei Jahren 519 Unternehmen in Aktiengesellschaften umzuwandeln. Unmittelbar danach soll die Privatisierung beginnen, in einigen Fällen auch schon während des Umwandlungsprozesses. Dabei plant die Regierung nicht den massenhaften Verkauf von Kontrollpaketen, sondern will für jedes Unternehmen ein individuelles Verkaufsverfahren.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass aufgrund der spezifischen Politik in Belarus lange Zeit kaum zwingender Druck zur Privatisierung bestand. Belarus benötigte keine zusätzlichen finanziellen Mittel. Zudem wollten die Machthaber die Export-Import-Ketten kontrollieren und waren an ausländischen Investoren nicht interessiert. Der Negativsaldo der Handelsbilanz wurde durch die russische Vorzugsbehandlung im Brennstoff- und Energiehandel kompensiert.[4] Die Privatisierung wurde faktisch ersetzt durch die Umwandlung von Unternehmen in Aktiengesellschaften, in denen der Staat zu 100 Prozent Aktieneigentümer blieb. Privatisierungen nach dem Verfahren des Direktverkaufs einzelner Unternehmen erwiesen sich indes als intransparent (sie wurden per Verordnung des Präsidenten ohne vorherige Ausschreibung durchgeführt), unterlagen starken lobbyistischen Einflüssen und hatten eine klar erkennbare fiskalische Ausrichtung.

Gemäß den Indizes der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD)[5] für strukturelle Reformen und Privatisierungsfortschritte gehört Belarus zu den "Schwarzen Schafen" in der GUS. Schlechter ist die Lage nur in Turkmenistan und Usbekistan. Entgegen den Erwartungen der Experten gab es im Zeitraum 2008 bis 2010 keine spektakulären Privatisierungsverträge. Der Hauptgrund lag in der globalen Krise und im weltweiten Niedergang der Preise für Aktiva. Zudem war der Präsident nicht bereit, staatliches Vermögen zu "Wegwerf-Preisen" zu verscherbeln. Ein Stabilisierungskredit des Internationalen Währungsfonds (IWF) in Höhe von 3,5 Milliarden US-Dollar im Jahr 2009 und andere Staats-, Bank- und Unternehmensanleihen haben den Ausfall von Privatisierungserlösen kompensiert.

Die politischen und ökonomischen Bedingungen, die sich 2011 in Belarus abzeichnen, lassen der Führung des Landes keine große Wahl mehr. Privatisierung scheint das kleinste "Übel" und nahezu die einzige Quelle für die Ergänzung der Goldvaluta-Reserven und die Bedienung der aufgehäuften Schulden zu sein. Dies scheint besonders aktuell im Lichte der jüngsten Verschlechterungen der Bewertung des Landes und der größten kommerziellen Banken durch unabhängige Ratingagenturen - im März 2011 wurden belarussische Schuldverschreibungen in die Kategorie der sogenannten Schrottanleihen (Junk Bonds) eingestuft, und die Emission von Eurobonds wird äußerst teuer. Stabilisierungskredite zu erhalten ist unmöglich ohne politische und ökonomische Reformen, die ihrerseits die sozialökonomische und politische Stabilität im Land gefährden könnten.

Daher sind die belarussischen Machthaber gegenwärtig mehr zur Privatisierung bereit als je zuvor und bereiten eine weitere Liberalisierung der Privatisierungsgesetzgebung vor. So erweitert das Dekret Nr. 1 des Präsidenten vom 11. März 2011 die Vollmachten des Staatlichen Komitees für Vermögensfragen (GKI) hinsichtlich der Privatisierung von Unternehmen mit staatlichem Anteil. Außerdem kann das GKI die Anfangspreise für Aktien von Unternehmen herabsetzen, die zum Verkauf ausgeschrieben sind. Des Weiteren wird die allgemeine Politik zur Verbesserung der Bedingungen für geschäftliche Aktivitäten (Liberalisierung des Geschäftsklimas) fortgesetzt. Gleichwohl sollten potenzielle Investoren folgende potenziell gefährliche Restriktionen und brisante Punkte beachten:

  • Die Möglichkeit eines Interessenkonflikts zwischen der Präsidialverwaltung, dem GKI und Kommunalbehörden, die gegenüber ausländischen Investoren Vorurteile, Wünsche oder Forderungen erheben können, besteht weiter. Da es keine klare Abgrenzung der Befugnisse und Regeln der Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Machtorganen gibt, werden potenzielle Investoren gezwungen sein, langwierige Verhandlungen zu führen, zumal ohne die Gewissheit, dass Vereinbarungen, die mit einem der Partner getroffen wurden, auch in den Verhandlungen mit einem anderen Partner gelten. Ein solcher Konflikt kann zur Verschleppung von Entscheidungen führen, zu bürokratischen Verzögerungen oder gar zur Sabotage oben gefasster Beschlüsse. Außerdem ist zu beachten, dass Entscheidungen über die Privatisierung von Objekten zu einem Preis von mehr als 116000 US-Dollar erst nach Abstimmung mit der Präsidialverwaltung getroffen werden, die Investoren nach Abschluss der Verhandlungen mit dem GKI und den kommunalen Behörden also in neue Gespräche und Abstimmungsprozesse eintreten müssen.
  • In Belarus wird die marktwirtschaftliche Bewertung eines Unternehmens sowohl durch entsprechende rechtliche Bedingungen als auch durch das Fehlen der notwendigen Marktbedingungen (das Fehlen eines Fondsmarktes, die Überlastung der Unternehmen mit Sozialausgaben, ihre rückläufige Wettbewerbsfähigkeit und ihre Abhängigkeit vom russischen Markt) erschwert. Außerdem stellt der Bilanzwert im Verhandlungsverlauf den gesetzlichen Mindestwert dar. Allerdings schließt dieser Wert oft die gesamte Summe der zuvor getätigten staatlichen Investitionen ein, selbst wenn diese nicht zu einem Wachstum der finanziellen Indikatoren geführt haben. Obwohl also der GKI und andere Organe heute befugt sind, Unternehmen mit einem Nachlass auf den Anfangspreis zu verkaufen, kann dieser Verkaufspreis noch um ein Vielfaches künstlich überhöht sein.
  • Der belarussische Präsident ist nach wie vor nicht gewillt, Unternehmen zu Marktpreisen zu verkaufen, die er für "aus der Luft gegriffen" hält. Entsprechend muss ein Investor bereit sein, sich auf lange und harte Verhandlungen einzulassen, insbesondere, wenn es um strategische Unternehmen geht, über deren Privatisierung der Präsident persönlich entscheidet.
  • Die Privatisierungsgesetzgebung ist hinsichtlich von Forderungen und Erwartungen an den Investor intransparent und selektiv. Abgesehen vom Preis gibt es eine informelle Liste mit etwa 25 Bedingungen, die ein Investor zu erfüllen bereit sein soll. Dazu gehören die Erhaltung von Arbeitsplätzen, die Aufrechterhaltung des Produktionsvolumens und die Nutzung einheimischer Rohstoffe und Investitionszusagen.
  • Strategische Unternehmen unterliegen der besonderen Kontrolle und Einmischung in die operative Tätigkeit. Alle Kennziffern für Produktion, Beschäftigung, Export/Import, Brennstoff- und Energieverbrauch sowie Preise werden durch die örtlichen Organe und zuständigen Ministerien (Konzerne) sorgfältig überwacht. Nichterfüllung der auferlegten und/oder vereinbarten Kennziffern durch den Investor kann die Aufkündigung der Verträge seitens des Staates zur Folge haben.
  • Das Investitionsklima ist widersprüchlich und instabil. Ungeachtet der formellen Liberalisierung und Politik der Werbung um ausländische Direktinvestitionen gibt es immer Restriktionen. So haben zum Beispiel im März 2011 die Nationalbank und der Ministerrat administrative Beschränkungen für den Kauf von Valuta an der Börse durch Unternehmen eingeführt. Ungeachtet der Verabschiedung eines Erlasses über die Aufhebung der Preisregulierung müssen die Unternehmen nach wie vor Preiskalkulationen erstellen und sich nach unterschiedlichen Instruktionen richten. Im Januar wurden rückwirkend die Bedingungen für die Zahlung der Gewinnsteuern verändert. Eine Verordnung über die Erteilung von Lizenzen, die bestimmte Tätigkeiten erleichtert, hat zusätzliche Erschwernisse für andere Tätigkeiten nach sich gezogen. Solcher Beispiele gibt es viele.
  • Das Fehlen struktureller Reformen, das Wachstum der Schuldenlast und administrative Beschränkungen für den Erwerb von Valuta haben die Bewertung des Landes und seiner Großbanken durch Ratingagenturen verschlechtert. Investoren sollten über eigene Finanzierungsquellen verfügen und zudem mit einer weiteren Verschlechterung der ökonomischen Lage im Land rechnen (Währungsabwertung, Produktionsstillstand in Betrieben, zunehmende soziale Spannungen).

Fußnoten

2.
Der Erwerb von 50 Prozent der Beltransgaz-Anteile durch Gazprom für 2,5 Mrd. US-Dollar begünstigte eine inadäquate Bewertung und einen Anstieg der Preise für die angebotenen belarussischen Aktiva.
3.
Vgl. Elena Rakova, Privatizacija kak sposob finansirovanija deficita torgovogo balansa: vozmonosti dlja Belarusi, Minsk (IPM) 2008.
4.
Vgl. auch dies., Privatization in the Republic of Belarus: monitoring of major developments in 2009. Belarusian Institute for Strategic Studies, Vilnius 2010.
5.
EBRD (European Bank for Reconstruction and Development), Transition Report 2010: Recovery and Reform, London 2010.