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7.2.2011 | Von:
Scott Stock Gissendanner

Kommunale Integrationspolitik

Partizipatorische Governance in der Integrationspolitik

Es gibt mehrere Faktoren, die zu einer zunehmenden Anwendung partizipatorischer Entscheidungsverfahren geführt haben. Stärkere Partizipation ist eine Reaktion auf Steuerungsprobleme, die entstehen, wenn Kommunalverwaltungen beginnen, in sehr komplexe Systeme zu intervenieren, wie am Beispiel des religiösen Dialogs illustriert wurde. Vor dreißig Jahren war der Islam für die Kommunalpolitik noch kaum ein Thema. Insofern jedoch die zweite und dritte Generation von Muslimen anfängt, sich mit der deutschen Gesellschaft zu identifizieren, kann ihr verständlicher Wunsch, als gleichberechtigte Bürgerinnen und Bürger behandelt zu werden, zu Konflikten über Identität und Kultur führen. Kommunen werden dann als Moderatoren in solche Konflikte involviert, deren Ergebnisse aufgrund ihres komplexen sozialen Charakters unvorhersagbar sind.

Um solche Systeme erfolgreich "von oben" steuern zu können, benötigen Kommunen Expertenwissen über die Verhaltensweisen der am System beteiligten Akteure sowie hinreichende Kommandomacht, um diese zu ändern. Wie wir gesehen haben, gibt es inzwischen zahlreiche Bemühungen, das Wissen der Verwaltung und ihr Vermögen zu hierarchischer Steuerung zu verbessern. Friedliche Kohabitation zwischen Muslimen und der nichtmuslimischen Bevölkerung oder andere komplexe Ziele, wie sie im Nationalen Integrationsplan festgelegt sind - etwa sozialräumlich basiertes Wirtschaftswachstum -, sind allerdings Resultate komplexer Interaktionen, welche sich dem Einfluss von Kommandomacht entziehen. Steuerungsakteure müssen daher Wege finden, die am System beteiligten Akteure zur freiwilligen Selbstregulierung zu motivieren.

Veränderungen in den Einstellungen der fachpolitischen Eliten haben die Zunahme kooperativer Steuerungsformen ebenfalls begünstigt. In den 2000er Jahren waren Leitbilder für eine stärkere Außenorientierung der Verwaltung den Verwaltungsangehörigen durch die Lokale Agenda 21 und das Bund-Länder-Programm "Soziale Stadt" bereits weitgehend bekannt. Weitere unterstützende Faktoren waren Debatten über die integrativen Funktionen von MSO, welche seit Mitte der 1980er Jahre in den Sozialwissenschaften geführt wurden. Seit einiger Zeit wird die Idee, MSO in die politischen Prozesse einzubinden, auch von der Bundespolitik unterstützt. So hat sich insbesondere die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages "Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements" (1999-2002) als ein Meilenstein erwiesen, indem sie ausdrücklich dazu aufforderte, dem Bedarf an stärkerer Inklusion von MSO mehr Beachtung zu schenken. Spätere Politikempfehlungen bundespolitischer Behörden sind noch konkreter formuliert.[19]

Die Empfehlung der kommunalen Spitzenverbände, die bis vor wenigen Jahren noch typische Defizitorientierung in der Integrationspolitik zu Gunsten eines "Potentialansatzes" aufzugeben,[20] war von eminenter Bedeutung dafür, dass eine gleichsam pfadabhängige Herangehensweise durchbrochen wurde, die kooperative Beziehungen zu MSO lange Zeit blockiert hat. In den 1950er und 1960er Jahren war die Interaktion zwischen Kommunen und Immigranten im Rahmen der Sozialpolitik institutionalisiert und weitgehend den Wohlfahrtsverbänden übertragen worden, die ein eigenständiges Interesse daran hatten, die Bedürftigkeit ihrer Klientel zu betonen.[21] Eine Konsequenz war, dass die Reaktionen auf spätere Einwanderungswellen ebenfalls in hohem Maße einer Denkweise verhaftet blieben, die vornehmlich auf die "Defizite" von Ausländern fokussiert war.[22] Obwohl dieser im Kern paternalistische Umgang mit den Problemen der Einwanderung wahrscheinlich konfliktmildernd wirkte - beispielsweise durch die Vermeidung von Wohnungsnot oder die Förderung von Vertrauen der Eingewanderten in staatliche Institutionen -, hatte die Defizitorientierung jedoch auch zur Folge, dass die Interaktion zwischen Kommunalverwaltungen und Ausländern im Hinblick auf arme Eingewanderte besser institutionalisiert worden ist als die Interaktion mit ressourcenstärkeren Eingewanderten.

Schließlich hängt die Zahl potentieller kooperativer Partnerschaften auch von den Ressourcen der MSO ab. Die wenigen vorhandenen Studien deuten darauf hin, dass Immigrantenorganisationen in den vergangenen Jahrzehnten an Verbreitung gewonnen, sich besser organisiert und sich stärker deutschen politischen Themen zugewandt haben.[23] Auch wenn MSO in Deutschland im internationalen Vergleich noch schwach sind, hat dies zum Bedeutungsgewinn kooperativer Partnerschaften beigetragen.

Fußnoten

19.
Vgl. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Bundesweites Integrationsprogramm, Nürnberg 2010.
20.
Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle (Anm. 4).
21.
Vgl. Jürgen Puskeppeleit/Dietrich Thränhardt, Vom betreuten Ausländer zum gleichberechtigten Bürger, Freiburg i.Br. 1990, S. 70.
22.
Vgl. Michael Bommes, Die politische "Verwaltung" von Migranten in Gemeinden, in: Jochen Oltmer (Hrsg.), Migration steuern und verwalten, Göttingen 2003, S. 459-480.
23.
Vgl. Yasemin Karakasoglu-Aydn, Zwischen Türkeiorientierung und migrationspolitischem Engagement. Neuere Entwicklungen bei türkisch-islamischen Dachverbänden in Deutschland, in: Zeitschrift für Türkeistudien, 4 (1996) 2, S. 269; Floris Vermeulen/Maria Berger, Civic Networks and Political Behavior. Turks in Amsterdam and Berlin, in: S. Karthick Ramakrishnan/Irene Bloemraad (eds.), Civic Hopes and Political Realities, New York 2008.

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