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24.11.2011 | Von:
Berthold Meyer

Vom Ende her denken. Bundeswehrreform und Parteiendemokratie

Wehrpflicht als Hemmschuh für Militärreformen seit 1990

In den meisten europäischen Staaten kam es nach 1990 zu einschneidenden Veränderungen im Militärsektor. Drei Gründe waren dafür ausschlaggebend: Erstens erlaubte es der Wegfall der Ost-West-Konfrontation, die Armeen deutlich zu verkleinern. Dies ermöglichte es zweitens, die Staatshaushalte zu entlasten und den Steuerbürgern etwas von der erhofften Friedensdividende zukommen zu lassen. Drittens aber begannen sich am Rande und außerhalb Europas vorwiegend innerstaatliche Konflikte blutig zu entladen, denen entweder mit kleineren, professionell operierenden Militäreinheiten Einhalt zu gebieten war, oder bei denen Waffenstillstände und Wiederaufbaumaßnahmen militärgestützt abgesichert werden sollten. Dies verlangte ebenfalls Professionalität, wenn auch mit anderer Akzentsetzung. Für beide Aufgaben waren strukturelle Änderungen der Streitkräfte erforderlich. Eine Reihe von Staaten leitete diesen Prozess schon bald mit dem Verzicht auf die Wehrpflicht ein.

Deutschland nahm bei den Kürzungen eine Vorreiterrolle ein, weil der die deutsche Einheit ermöglichende Zwei-plus-Vier-Vertrag vorschrieb, die Personalstärke der Bundeswehr Ende 1994 von 495000 auf 370000 Soldaten zu vermindern.[3] Vollkommen anders verhielt es sich mit Blick auf die Wehrstruktur. Hierzulande erinnerten viele Politiker noch lange an das Schreckensszenario der Weimarer Republik, in der eine Berufsarmee zum demokratiefeindlichen Staat im Staat geworden war; ein Szenario, das vor allem im kollektiven Gedächtnis der SPD tiefe Traumata hinterlassen hat, auch wenn es inzwischen realitätsfern war. Demgegenüber gab es 1990 ein durchaus plausibles Argument, weiterhin Wehrpflichtige einzuziehen: Die damalige Bundesregierung von CDU/CSU und FDP sah in Übereinstimmung mit der SPD im gemeinsam abzuleistenden Wehrdienst eine Chance, in großer Zahl Jugendliche aus den neuen und den alten Bundesländern über einen Lern- und Arbeitszusammenhang zusammenzuführen und so die gesellschaftliche Integration zu fördern. Nicht zuletzt ging es darum, einer Generation ostdeutscher Jugendlicher, deren politische Sozialisation gegen die Bundesrepublik und ihr demokratisches System gerichtet gewesen war, eine an der Inneren Führung[4] und ihrem Leitbild des "Staatsbürgers in Uniform" orientierte politische Bildung entgegenzusetzen. Diese Aufgabe konnte jedoch spätestens um 2000, nachdem acht bis zehn Jahrgänge gemeinsam den Grundwehrdienst abgeleistet hatten, als erfüllt angesehen werden.

Schon im Jahr der Einheit deutete sich an, dass sich die Aufgaben der Bundeswehr nicht nur durch das Ende des Ost-West-Konflikts grundlegend ändern würden: Zwar hatte sich die Bundesregierung im Zweiten Golfkrieg 1990/91 noch den Wünschen ihrer Alliierten, Militäreinheiten an den Golf zu entsenden, entzogen. Doch bald darauf entschloss sie sich, diese Zurückhaltung aufzugeben. Das größer gewordene Deutschland wollte sicherheitspolitisch eine aktivere Rolle spielen und strebte einen Ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat an. Nicht zuletzt, um diesen zu erreichen, hielt die Regierung es für nützlich, die Bundeswehr an Missionen der Vereinten Nationen (UN) zu beteiligen, was allerdings im Bundestag umstritten war.

Erst nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts am 12. Juli 1994 zu "Out-of-area"-Einsätzen der Bundeswehr im Rahmen der UN wie der NATO[5] wandelte sich die Aufgabenstellung der Bundeswehr sukzessive von einer den Verteidigungsfall trainierenden Truppe zur weltweit operierenden "Armee im Einsatz". Ihre Struktur veränderte dies nur oberflächlich: Zwar wurde im Weißbuch des Bundesverteidigungsministeriums 1994 zwischen "Hauptverteidigungskräften" und "Krisenreaktionskräften" unterschieden. Letztere sollten "kurzfristig zusammen mit Verbündeten und Partnern zur Bewältigung der wahrscheinlichen internationalen Krisen und Konflikte" beitragen, die anderen hingegen für den "unwahrscheinlichen Fall" der Landes- und Bündnisverteidigung bereit stehen.[6] In der ebenfalls 1994 erlassenen "Konzeptionellen Leitlinie" für die Bundeswehrplanung heißt es: Von den Krisenreaktionskräften werde ein so hohes Maß an Verfügbarkeit und Professionalität verlangt, dass sie "überwiegend aus Zeit- und Berufssoldaten bestehen" müssten. Wehrpflichtige seien in ihren Einheiten nur dann zuzulassen, "wenn sie sich bei Dienstantritt bereit erklären, für alle Krisenreaktionsaufträge zur Verfügung zu stehen" und "mindestens zwölf Monate dienen".[7] Damit wurde eine neue Kategorie von "Wehrdienstleistenden" eingeführt, die sich für nicht mehr als 23 Monate verpflichteten und deshalb als "freiwillig länger Dienende" (FWDL) klassifiziert wurden. Wer hingegen zwischen 24 Monaten und 15 Jahren diente, galt als "Soldat auf Zeit".

Die Begriffe "Hauptverteidigungskräfte" und "freiwillig länger dienende Wehrdienstleistende" zeigen, wie schwer das Ministerium sich damals tat, die notwendigen Konsequenzen aus der veränderten Weltlage und den eigenen Ambitionen zu ziehen und dies der Öffentlichkeit zu vermitteln. Der eine Begriff suggerierte, dass die Bundeswehr nach wie vor hauptsächlich dem in Artikel 87 a, Absatz 1 Grundgesetz (GG) genannten Ziel der Verteidigung verpflichtet sei. Folglich wurde diesem Teil der Streitkräfte auch der weitaus größte Teil des Personals, vor allem die Grundwehrdienstleistenden zugeteilt, obwohl der Verteidigungsfall für äußerst unwahrscheinlich gehalten wurde. Der andere Begriff war dem Bemühen geschuldet, durch den Wortteil "Wehrdienst" die Aufspaltung der Streitkräfte in eine Interventionsarmee und eine Heimatschutztruppe zu verhindern. Dabei sollte die nunmehr fiktive Gesamtgröße der Wehrdienstleistenden als Klammer zwischen den beiden Teilen der Truppe fungieren.

Spätestens ab diesem Zeitpunkt war aber zu fragen, weshalb noch länger 180000 bis 190000 männliche Angehörige eines Jahrgangs eingezogen werden sollten. Denn dies brachte es zwingend mit sich, dass trotz knapper Mittel ein erheblicher Teil des Stammpersonals allein mit der Ausbildung und Betreuung von Rekruten befasst war, deren Anwesenheit bei der Truppe, wie bereits damals eingeräumt wurde, vor allem dazu diente, aus ihrer Mitte Nachwuchs für längere Verpflichtungszeiten zu gewinnen. Diese Frage warf der damalige Bundespräsident Roman Herzog beim vierzigjährigen Bestehen der Bundeswehr 1995 vor deren Kommandeuren auf: "Die Wehrpflicht ist ein so tiefer Eingriff in die individuelle Freiheit des jungen Bürgers, dass ihn der demokratische Rechtsstaat nur fordern darf, wenn es die äußere Sicherheit des Staates wirklich gebietet. Sie ist also kein allgemeingültiges ewiges Prinzip, sondern sie ist auch abhängig von der konkreten Sicherheitslage. Ihre Beibehaltung, Aussetzung oder Abschaffung und ebenso die Dauer des Grundwehrdienstes müssen sicherheitspolitisch begründet werden können. (...) Wehrpflicht glaubwürdig zu erhalten, heißt also zu erklären, weshalb wir sie trotz des Wegfalls der unmittelbaren äußeren Bedrohung immer noch benötigen."[8] Doch eine solche Begründung blieb aus.

Da Massenarmeen ohne eine massive Bedrohung nicht mehr gebraucht wurden, reduzierte die Regierung bis 1998 die Bundeswehr - vor allem aus finanziellen Gründen - von den zunächst vorgesehenen 370000 auf 338000 Soldaten. Dieser Abbau konnte angesichts des zunehmenden Bedarfs für Auslandseinsätze, vor allem auf dem Balkan, nur zu Lasten der Hauptverteidigungskräfte erfolgen. Die Plätze für Wehrpflichtige gingen daraufhin überproportional zurück. Um den Durchlauf zu vergrößern und die Wehrgerechtigkeit zu retten, wurde die Grundwehrdienstzeit von zwölf auf zehn Monate verkürzt.

Als SPD und Bündnis 90/Die Grünen im Herbst 1998 eine Koalition bildeten, forderten die Grünen, die Wehrpflicht auszusetzen, was von großen Teilen der SPD abgelehnt wurde. Beide Parteien beschlossen daher in ihrer Koalitionsvereinbarung, eine Kommission zur Begutachtung der Lage und Zukunft der Bundeswehr einzusetzen. Sie arbeitete unter Vorsitz des ehemaligen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker und attestierte der Bundeswehr am 23. Mai 2000, sie sei "zu groß, falsch zusammengesetzt und zunehmend unmodern. In ihrer heutigen Struktur hat die Bundeswehr keine Zukunft. Die Wehrform produziert zu große Personalumfänge bei gleichzeitig zu schwachen Einsatzkräften."[9] Obwohl die Kommission eine "Erneuerung von Grund auf" für nötig hielt, traute sich ihre Mehrheit nicht, diesen Anspruch auch durchzuhalten und nicht nur zu fordern, die Größe der Streitkräfte auf 240000 Soldaten zu reduzieren, sondern auch die Wehrpflicht auszusetzen, wie dies eine Minderheit vorschlug.[10]

Anstatt die Kommissionsempfehlungen in die Bundeswehrplanung einfließen zu lassen, beauftragte Verteidigungsminister Rudolf Scharping (SPD) Generalinspekteur Harald Kujat damit, ein anderes Modell umzusetzen, das nur eine Absenkung des Umfangs der Streitkräfte auf 285000 Soldaten anstrebte und an der Wehrpflicht nicht rüttelte, aber den Grundwehrdienst 2002 von zehn auf neun Monate kürzte.

Als Peter Struck (SPD) kurz vor der Bundestagswahl 2002 das Verteidigungsressort übernahm, bekannte er sich sofort zur Wehrpflicht. Da die Grünen weiterhin für deren Aufhebung eintraten, war es in der Koalitionsvereinbarung der zweiten rot-grünen Regierung im Herbst 2002 wiederum erforderlich, einen Formelkompromiss in dieser Frage zu finden. Er bestand in der Absichtserklärung, noch vor Ende der Legislaturperiode zu überprüfen, ob weitere Strukturanpassungen oder Änderungen bei der Wehrverfassung notwendig seien. Dazu kam es wegen der 2005 vorgezogenen Neuwahlen nicht mehr.

Die weiteren Anpassungsschritte tangierten die Wehrverfassung nicht. Zwar hatte Struck schon am 5. Dezember 2002 öffentlich eingeräumt, der klassische Verteidigungsauftrag der Bundeswehr sei nicht mehr realistisch, stattdessen müssten Struktur und Ausrüstung optimal auf Auslandseinsätze vorbereitet werden, zugleich aber betont, die Wehrpflicht sei trotzdem "unabdingbar".[11] Zum Jahreswechsel 2003/2004 präsentierte Generalinspekteur Wolfgang Schneiderhan eine "Konzeption und Weiterentwicklung der Bundeswehr", durch die sich das Profil der Streitkräfte weiter zugunsten ihrer Fähigkeit zu Auslandseinsätzen verändern sollte. In ihr wurde für 2010 ein Gesamtumfang von 252500 Soldaten vorgezeichnet. Damit war absehbar, dass bis dahin der Anteil der Grundwehrdienstleistenden, der 1990 noch 45 Prozent ausgemacht hatte, bis auf unter 15 Prozent sinken würde.

Mit der im Herbst 2005 gebildeten Großen Koalition ging das Amt des Verteidigungsministers auf Franz-Josef Jung (CDU) über. Er übernahm sowohl den Generalinspekteur als auch dessen Planung unverändert.[12] Fasst man die Entwicklung von der deutschen Vereinigung bis zum Ende dieser Koalition im Herbst 2009 zusammen, so ergibt sich folgendes Bild: Zwar wurde die Bundeswehr schrittweise auf etwa 50 Prozent ihres Umfangs verringert und dabei ihr Aufgabenprofil von der Landesverteidigung zur Beteiligung an weltweiten Einsätzen in Krisengebieten vollkommen verändert. Aber all das vollzog sich um die erratisch stehen gebliebene Säule der Wehrpflicht herum, deren verteidigungspolitische Notwendigkeit niemand mehr erklären konnte, durch die man aber aus einem ständig neu aufgefüllten Pool junger Männer Längerdienende gewinnen konnte. Da die beiden großen Fraktionen, die Unionsparteien, aber auch wesentliche Teile der SPD, die Wehrpflicht als unabdingbar ansahen, schienen weder FDP noch Bündnis 90/Die Grünen, die für eine Aussetzung der Wehrpflicht plädierten, als potenzielle kleinere Koalitionspartner eine Chance zu haben, dies durchzusetzen.

Fußnoten

3.
Dabei war zugleich die zu diesem Zeitpunkt noch 90000 Mann umfassende Nationale Volksarmee (NVA) der DDR aufzulösen, von der 18000 politisch unbedenkliche Soldaten in die Bundeswehr übernommen werden sollten.
4.
Die Ausbildungs- und Verhaltensgrundsätze der Inneren Führung sollen dafür sorgen, dass die demokratischen Werte und Normen des Grundgesetzes auch für Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr gelten. Vgl. Berthold Meyer, Innere Führung und Auslandseinsätze: Was wird aus dem Markenzeichen der Bundeswehr? HSFK-Report 2/2009.
5.
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, Band 90, Nr. 16 vom 12. Juli 1994, Tübingen 1994, S. 290.
6.
Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Weißbuch 1994 zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr, Bonn 1994, S. 89ff.
7.
Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Konzeptionelle Leitlinie 1994, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Stichworte zur Sicherheitspolitik, (1994) 9, S. 46.
8.
Roman Herzog, Vierzig Jahre Bundeswehr - Bilanz und Perspektiven. Rede des Bundespräsidenten anlässlich der 35. Kommandeurtagung der Bundeswehr in München am 15. November 1995, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.), Bulletin vom 21. November 1995, S. 943. Hervorhebungen B.M.
9.
Kommission "Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr" (Hrsg.), Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr. Bericht der Kommission an die Bundesregierung, Berlin-Bonn 2000, S. 13.
10.
Ebd., S. 147ff.
11.
Zit. nach Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 6.12.2002, S. 1.
12.
Vgl. Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin 2006, S. 93.