Fachkräftebedarf und Zuwanderung: Geschichte und Perspektiven | 50 Jahre Anwerbeabkommen mit der Türkei | bpb.de

Einleitung

Fachkräfte werden knapp", "Gesucht: Ingenieure aus Krisenstaaten", "Rettung aus Südeuropa": Diese aktuellen Schlagzeilen aus deutschen Tageszeitungen verdeutlichen den Handlungsdruck und die Brisanz der Diskussion über die Zuwanderung von Arbeitskräften, um dem drohenden Fachkräftemangel zu begegnen. Gegenwärtig wird der Ruf laut, junge Fachkräfte aus europäischen Staaten mit einer hohen Arbeitslosenquote wie Spanien und Portugal zum Arbeiten in Deutschland anzuwerben. Aktuelle Studien prognostizieren, dass es bis spätestens 2015 im Zuge der demografischen Entwicklung Deutschlands und des wirtschaftlichen Wandels hin zu wissens- und forschungsintensiven Industrien und Dienstleistungen zu einem erhöhten Bedarf an Fachkräften und Hochqualifizierten in vielen Branchen und Regionen Deutschlands kommen wird. Die Bundesagentur für Arbeit (BA) rechnet von 2010 bis 2025 mit einem Rückgang des Erwerbspersonenpotenzials um 6,5 Millionen Menschen (siehe Abbildung 1 der PDF-Version).

Die gegenwärtigen Fachkräfteengpässe im MINT-Bereich (Mathematik, Informatik, Naturwissenschaft und Technik), aber auch in der Pflege und der frühkindlichen Bildung deuten an, welche zentrale Herausforderung für das politisch-ökonomische Gesamtsystem in den kommenden Jahrzehnten bevorsteht. Der Bestand der ökonomischen Stützpfeiler des deutschen Modells scheint gefährdet. Zu diesen zählen eine ausgeprägte Exportorientierung, hohe Produktivität und internationale Wettbewerbsfähigkeit. Sie sind in einem hohen Maße abhängig von einer leistungsfähigen Spitzentechnologie in Kombination mit einer ausreichenden Anzahl gut ausgebildeter Fachkräfte in den Betrieben und Unternehmen. Neben bildungs- und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zur Ausschöpfung inländischer Potenziale und Deckung des aktuellen und künftigen Fachkräftebedarfs sind daher vermehrt Strategien zur Steuerung der Zuwanderung sowie eine Einbettung der zuwanderungspolitischen Initiativen in eine langfristig angelegte, politikfeldübergreifende Fachkräftestrategie notwendig.

Die Debatte um den Zuzug von Arbeitskräften aus dem Ausland ist allerdings keineswegs neu. Sie wird in Deutschland seit etwa 130 Jahren geführt. Die Anwerbeabkommen, geschlossen zwischen 1955 (mit Italien) und 1968 (mit dem damaligen Jugoslawien), stellen dabei einen Meilenstein innerhalb der Zuwanderungspolitik dar. Um diese zentralen Ereignisse der deutschen Migrationsgeschichte einzuordnen und langfristige Entwicklungen, politisch-historische Handlungslogiken sowie weiterhin wirkende Traditionen zu bestimmen, kann ein Blick auf die Kernphänomene in der Geschichte der deutschen Ausländerpolitik helfen. Im Folgenden geht es um diese Fragen: Vor welchem Hintergrund wurden in Deutschland ausländische Arbeitskräfte angeworben? Welche sozioökonomischen Faktoren, institutionelle Arrangements und Akteurskonstellationen prägten zentrale migrationspolitische Entscheidungen? Welche Schlüsse lassen sich daraus für die aktuelle Debatte um Fachkräftebedarf und Zuwanderung in Deutschland ziehen?

Arbeitskräftemangel und Migration

Die Geschichte der deutschen Ausländerpolitik ist eng verflochten mit der Geschichte der deutschen Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung. Die Begriffe "Saisonarbeiter", "Fremdarbeiter", "Gastarbeiter", "Flüchtlinge" und "Fachkräfte" markieren dabei nicht nur wichtige zeithistorische Etappen in der Geschichte der deutschen Migrationspolitik, sondern verdeutlichen auch die ambivalente Entwicklung Deutschlands vom Auswanderungsland zum Einwanderungsland.

Ausgehend vom als "Leutemangel" bezeichneten Arbeitskräftemangel im Deutschen Kaiserreich ab den 1880er Jahren über den Nachfragesog auf den Arbeitsmärkten in beiden deutschen Staaten im Laufe der 1950er und 1960er Jahren bis hin zum gegenwärtig drohenden Fachkräftemangel sind sie Ausdruck von bevölkerungspolitischen Leitbildern, Interessenkonstellationen von Seiten der Verbände und wirtschaftspolitischen Kalkülen. Diese Etappen können nicht anhand politischer Ereignisse klar voneinander abgegrenzt werden. Vielmehr sind sie als hilfreiche Orientierungspunkte in der von Kontinuitäten und Brüchen geprägten Entwicklung deutscher Migrationspolitik zu verstehen. Insgesamt lassen sich fünf Phasen skizzieren.

Die saisonale Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften im Deutschen Kaiserreich ab den 1880er Jahren.

Im späten 19. bis zum frühen 20. Jahrhundert vollzog sich der Umbruch von einem durch massenhafte Auswanderung nach Übersee gekennzeichneten Auswanderungsland zu einem Arbeitseinfuhrland, in dem rund eine Million ausländischer Land- und Industriearbeiter tätig waren. Die einsetzenden Wanderungsströme in das Deutsche Kaiserreich waren Ausdruck von zwei entscheidenden Entwicklungen: Zum einen führten im preußischen Osten die Auswanderung nach Übersee sowie Abwanderungsströme nach Westen zu einem Arbeitskräftemangel in der Landwirtschaft. Zum anderen zog die industrielle Hochkonjunktur zu Beginn des 20. Jahrhunderts einen enormen zusätzlichen Bedarf an Arbeitskräften in der Industrie sowie im Straßen- und Kanalbau nach sich.

Die "Wanderarbeiterfrage" wurde rasch zu einem Kulminationspunkt ökonomischer und politischer Interessenlagen. Ergebnis der intensiven politischen Auseinandersetzung war schließlich das 1907 abgeschlossene Maßnahmenpaket, das rigorose staatliche Regelungsmöglichkeiten der Zuwanderung sowie der Arbeits- und Lebensverhältnisse der hauptsächlich polnischen Arbeiter durchsetzte. Die preußische Abwehrpolitik stieß auf massiven Widerstand unter den Vertretern der deutschen Arbeiterbewegung. Diese sahen hierin eine staatlich institutionalisierte Diskriminierung der ausländischen Arbeiter nach Staatsangehörigkeit und sozialem Status. Beispielsweise sorgte die eingeführte Karenzzeit-Bestimmung dafür, dass polnische Arbeitskräfte nur saisonal tätig werden konnten und - im Gegensatz zu den deutschen "Wanderarbeitern" und den Angehörigen aller anderen Nationen - zu Beginn der Wintermonate in ihre Heimat zurückkehren mussten.

Der Mangel an Arbeitskräften in der Rüstungsindustrie, im Bergbau und in der Landwirtschaft wurde im Ersten Weltkrieg zu einer zentralen Frage der deutschen Kriegswirtschaftspolitik. Unternehmen und zuständige Behörden drängten in den Kriegsjahren darauf, neben Kriegsgefangenen auch polnische Arbeitskräfte zur Arbeit zu zwingen. Durch die anstelle des Rückkehrzwangs getretenen Rückkehrverbote konnte ein großer Teil der polnischen Arbeitskräfte erst wieder in den Nachkriegsjahren in den neuen polnischen Staat zurückkehren.

In der Weimarer Republik wurde die Ausländerpolitik weitreichend flexibilisiert und systematisiert: Mit dem Arbeitsnachweisgesetz von 1922 wurde die Vielzahl von Einzelregelungen vereinheitlicht. Die Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigungen wurden in der Regel nur noch für ein Jahr bewilligt, um flexibel auf kurzfristige Konjunkturschwankungen reagieren zu können. Im Zuge der grundsätzlichen Neuordnung der gesamten Arbeitsverwaltung wurde 1927 die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung geschaffen. Nach 1933 wurde auch dieses System auf tragische Weise deformiert und der nationalsozialistischen Machtstaatspolitik unterworfen, die einzig und allein darauf ausgerichtet war, die wirtschafts- und sozialpolitischen Interessen eines totalitären Staats zu stützen.

Der erzwungene Arbeitskräfteeinsatz im nationalsozialistischen "Fremdarbeitersystem".

Mit Beginn des Zweiten Weltkriegs setzte die zumeist gewaltsame Rekrutierung ausländischer Arbeitskräfte in den besetzten Gebieten ein. Die Ausländerverordnung von 1939 beinhaltete für alle betroffenen Zwangsarbeiter ein Ausreiseverbot und entzog ihnen die Möglichkeit, gegen die polizeiliche Aberkennung ihrer Freiheitsrechte rechtlich vorzugehen.

Bis zum Ende des Zweiten Weltkriegs stieg die Zahl der ausländischen Zwangsarbeiter auf rund ein Viertel aller Beschäftigten in der deutschen Wirtschaft an. In der für die Rüstung wichtigen Industrie und in der Landwirtschaft lag ihr Anteil gar bei ein Drittel. Der erzwungene Einsatz von Millionen "Fremdarbeitern" und Kriegsgefangenen hatte so auch die tragische Konsequenz, dass das nationalsozialistische Deutschland einige Jahre länger den Krieg führen konnte, obwohl die "eigenen" Arbeitskraftressourcen schon längst ausgeschöpft waren.

Die massenhafte Anwerbung von "Gastarbeitern" durch bilaterale Abkommen in den

1950er und 1960er Jahren.

Bereits 1955 zeichnete sich - trotz großer regionaler Unterschiede - in vielen deutschen Bundesländern Vollbeschäftigung ab. In Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen lag die Arbeitslosenquote beispielsweise schon zwischen zwei und drei Prozent. Die Wirtschaftsprognosen verwiesen zudem auf ein starkes zukünftiges Wachstum. Darüber hinaus traten infolge anhaltender Landflucht im Südwesten des Landes akute Arbeitskräfteengpässe in der Landwirtschaft auf. Der daraus resultierende Handlungsdruck mündete im Dezember 1955 ins Anwerbeabkommen mit Italien. Auf Druck der Gewerkschaften wurde in einem Mustervertrag festgehalten, dass die angeworbenen ausländischen Arbeitskräfte vergleichbaren deutschen Arbeitskräften in sozialpolitischen Belangen gleichgestellt waren.

In den 1960er Jahren ließen insbesondere der Arbeitsmarkteintritt der geburtenschwachen Kriegsjahrgänge und die Senkung der durchschnittlichen Arbeitszeit die Arbeitskräftereserven weiter schwinden. Das drastisch zurückgehende Erwerbspersonenpotenzial sorgte zusammen mit dem anhaltenden Wirtschaftswachstum und dem wegen des Mauerbaus (1961) ausbleibenden Zustrom von Flüchtlingen aus der DDR für einen erhöhten Problemdruck. Auf diesen wurde mit weiteren bilateralen Abkommen reagiert, unter anderem wurde 1961 das Anwerbeabkommen mit der Türkei geschlossen. Von 1960 bis zum durch die Weltwirtschaftskrise ausgelösten Anwerbestopp im Jahr 1973 stieg die ausländische Erwerbsbevölkerung in Deutschland von knapp 280000 auf rund 2,6 Millionen Menschen an.

Die überregionalen und transnationalen

Flüchtlingsströme seit den 1980er Jahren.

Im Zuge der Globalisierung rückten in der deutschen Migrationspolitik in den 1980er Jahren überregionale und transnationale Flüchtlingsströme in den Vordergrund. Die "Gastarbeiterfrage" wurde weitgehend unbeantwortet sich selbst überlassen und von Phänomenen armutsmotivierter Migrationsströme überlagert. Die Innenpolitik war gegen Ende der 1980er Jahre geprägt von hitzigen zuwanderungspolitischen Debatten, wobei die damalige Bundesregierung (eine Koalition aus CDU/CSU und FDP unter Bundeskanzler Helmut Kohl) an ihrer Grundauffassung festhielt, dass der Aufenthalt der Ausländer zeitlich begrenzt und Deutschland kein Einwanderungsland sei.

Entsprechend bestimmten in diesen Jahren abgrenzende Klauseln die Stoßrichtung der ausländerpolitischen Verordnungen und Gesetze, wohingegen integrationspolitische Maßnahmen an Bedeutung verloren. Angesichts der wachsenden Besorgnis in der Bevölkerung und der Zunahme rechtsextremer Gewalt wurde 1992 zwischen CDU/CSU, FDP und SPD der "Asylkompromiss" geschlossen. Durch die Änderung des Grundrechts auf Asyl in Artikel 16 des Grundgesetzes wurde die Zuwanderung von Asylbewerbern und Aussiedlern eingeschränkt.

Die Zuwanderung von ausländischen Fachkräften seit 2000.

Als eine wichtige Wegmarke von einem "informellen" zu einem "formellen modernen Einwanderungsland" erwies sich die im Januar 2000 in Kraft getretene Reform des Staatsangehörigkeitsrechts. Die Neuregelung erleichterte den Erhalt der deutschen Staatsangehörigkeit für in Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern. Ferner kündigte der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder im Februar 2000 das Sofortprogramm zur Deckung des IT-Fachkräftebedarfs an. Die als Green Card bekannt gewordene Arbeitsmigrationsmaßnahme erleichterte den Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt für IT-Fachkräfte aus Staaten außerhalb der Europäischen Union.

Doch obwohl diese Regelung eine weitere Zäsur in der deutschen Migrationsgeschichte darstellte, minderten Hürden beim Zuzug von Ehe- beziehungsweise Lebenspartnern sowie die drohende Ausweisung bei einem Arbeitsplatzverlust die Nachfrage nach den Green Cards. In den öffentlichen Debatten kursierten indes Überlegungen für ein erstes umfassendes Zuwanderungsgesetz.

Die im Jahr 2000 eingesetzte sogenannte Süssmuth-Kommission (Unabhängige Kommission "Zuwanderung") schlug in ihrem Bericht im Juli 2001 einen Paradigmenwechsel hin zu einer aktiven, bildungspolitisch weitsichtigen und arbeitsmarktorientierten Gestaltung des Zusammenhangs von demografischer Entwicklung, Zuwanderung und Integration in Deutschland vor. Dennoch verzögerten wahlkampf- und parteistrategische Faktoren - wie die gegenüber den Empfehlungen der Kommission ablehnende Haltung des CDU/CSU-Kanzlerkandidaten Edmund Stoiber im Vorfeld der Bundestagswahl 2002 sowie die vom Bundesverfassungsgericht monierten verfahrensrechtlichen Fehler von Seiten der rot-grünen Bundesregierung - einen raschen zuwanderungspolitischen Gesetzgebungsprozess.

Das Zuwanderungsgesetz konnte somit erst zu Jahresbeginn 2005 in Kraft treten. Während sich einige Empfehlungen der Süssmuth-Kommission im Gesetzestext wiederfinden, wurde der vordringliche Vorschlag einer aktiven Auswahl qualifizierter Zuwanderer nach einem bundeseinheitlichen Punktesystem nur angedeutet.

Fachkräftemobilisierung als neues Politikfeld

Im Jahr 2008 verabschiedete das Bundeskabinett unter Angela Merkel die beiden zentralen Initiativen, die darauf abzielen, den drohenden Fachkräftemangel in Deutschland als gesamtgesellschaftliche Aufgabe zu deuten, welche nur in einer "gemeinsamen Anstrengung" von und einer "verstärkten Zusammenarbeit" zwischen den "Ländern, Unternehmen, Sozialpartnern und weiteren Akteuren" zu lösen sei. Die Qualifizierungsinitiative und das Aktionsprogramm der Bundesregierung bündeln eine Reihe von Maßnahmen, um zusätzliche Fachkräfte zu gewinnen.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen lassen sich im Wesentlichen drei Politikfeldern zuordnen: die Verbesserung des Bildungssystems (Bildungspolitik), die Erleichterung des Einsatzes ausländischer Arbeitskräfte (Zuwanderungspolitik) und arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zur Verbesserung der Erwerbsbeteiligung bestimmter Personengruppen wie Jugendlicher, Frauen, Älterer und Personen mit Migrationshintergrund (Arbeitsmarktpolitik).

Innerhalb dieser drei Handlungsfelder können drei für die jeweiligen Maßnahmenbündel zentrale Gesetzesprozesse identifiziert werden: das Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz, die Gesetzgebungsprozesse zum Meister-BAföG und zum Ausbildungsbonus (siehe Abbildung 2 der PDF-Version). Darüber hinaus wurde mit der Einberufung der Arbeitskräfteallianz im März 2009 ein tripartistisches Austauschgremium aus Politik, Wirtschaft und Gewerkschaften gebildet.

Während der bereits Ende des Jahres 2010 ausgelaufene Ausbildungsbonus zusätzliche betriebliche Ausbildungsplätze für benachteiligte Jugendliche förderte, sorgt das seit Mitte 2009 geltende Meister-BAföG für mehr Durchlässigkeit zwischen den Bildungsbereichen. Das seit Anfang 2009 gültige Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz erleichtert, unter anderem durch die Absenkung der Mindesteinkommensgrenze, den Zuzug hochqualifizierter Fachkräfte aus dem Ausland. Demnach erhalten Hochqualifizierte mit einem Mindestgehalt von derzeit rund 66000 Euro eine sofortige Niederlassungserlaubnis.

Nach dem Regierungswechsel 2009 bildete sich neben der neukonstituierten Arbeitskräfteallianz, die fortan stärker auf den Ausbau regionaler Strukturen gerichtet wurde, die Arbeitsgruppe "Fachkräfte der Zukunft", die nunmehr stärker als Austauschgremium zwischen Politik und Sozialpartnern fungiert. Diese legte den Grundstein für den Beschluss des Bundeskabinetts im Juni 2011, die Zuwanderungshürden für Ärzte und Ingenieure rasch und zielgenau zu senken. Sie wurden so geändert, dass diese beiden besonders nachgefragten Berufsgruppen - zunächst bis Ende des Jahres 2011 - ohne vorherige Prüfung der Vermittlungsmöglichkeiten inländischer Arbeitsuchender eine Beschäftigung antreten können.

Eine weitere entscheidende Weichenstellung konnte in der aktuellen Legislaturperiode beim Entwurf zum Anerkennungsgesetz erzielt werden. Kern des Gesetzes ist die Einführung eines rechtlich verankerten Bewertungsverfahrens für die rund 350 nicht reglementierten Berufe. Dies schafft erstmals einen allgemeinen Anspruch für EU-Bürger und Angehörige von Drittstaaten auf eine Qualifikationsprüfung auf Grundlage eines einheitlich geregelten Verfahrens.

Folgerungen aus der Migrationsgeschichte

Diese Tour d'Horizon durch die vergangenen 130 Jahre deutscher Migrationsgeschichte hat Parallelen zu heutigen Herausforderungen und Problemlagen erkennbar werden lassen. Ähnlich wie in den 1950er und 1960er Jahren führen die sich abzeichnenden demografischen Veränderungen zu neuen arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischen Herausforderungen.

Neben diesen tritt aktuell zudem eine besondere bildungs- und sozialpolitische Herausforderung, da gegenwärtig neben den Fachkräfteengpässen gleichzeitig eine sich verfestigende Langzeitarbeitslosigkeit zu beobachten ist. Vor diesem Hintergrund ist der ab 2008 eingeschlagene Weg einer langfristig angelegten, politikfeldübergreifenden Fachkräftestrategie als zukunftsweisende Richtungsentscheidung zu bewerten.

Die zentralen Gesetzgebungsprozesse im Politikfeld der Fachkräftemobilisierung in der zurückliegenden und der laufenden Legislaturperiode verdeutlichen aber auch, dass die zumeist als inkrementell einzustufenden Reformschritte in den Politikbereichen Bildung, Arbeit und Zuwanderung zwar wichtige Meilensteine darstellen, aber weder weitreichend noch tiefgehend genug sind, um vor der großen Herausforderung des Fachkräftedilemmas bestehen zu können. In zuwanderungspolitischer Hinsicht ist ein Reformsprung notwendig, der im Ergebnis ein noch umfassenderes, aber gleichzeitig transparenteres Steuerungs- und Anerkennungsinstrumentarium für die Zuwanderung schafft. Hierfür muss der Zusammenhang zwischen demografischer Entwicklung, Fachkräftebedarf und Zuwanderung mehr denn je als eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe begriffen werden.

Der Blick auf die Geschichte hat jedoch auch gezeigt, dass die "Wanderarbeiter-", die "Gastarbeiter-" und die "Einwandererfrage" allzu oft zum Spielball widerstrebender bevölkerungs- oder sicherheitspolitischer Zielkonflikte und parteipolitischer Interessen geworden sind.

Vielversprechende Anknüpfungspunkte für die Schaffung fördernder (Reform-)Bedingungen liegen zum einen in den institutionalisierten Austauschprozessen zwischen Politik und Sozialpartnern, wie es beispielsweise 2009 bei der Arbeitskräfteallianz der Fall war. Zum anderen können überparteiliche, konsensorientierte Kommissionen einer parteistrategischen Instrumentalisierung der Zuwanderungspolitik für Wahlkampfzwecke, wie sie insbesondere in den zwei Jahrzehnten vor Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes im Jahr 2005 zu beobachten war, entgegenwirken.

Insgesamt wird es bei der derzeitigen Fachkräftefrage auf den Willen und die Gestaltungsfähigkeit von Politik und Wirtschaft, aber auch auf die Thematisierungs- und Gestaltungsmacht der Gewerkschaften als gesellschaftsprägende Massenorganisationen ankommen. Die Gewerkschaften waren es, die im Kaiserreich gegen die diskriminierende Karenz-Regelung vorgingen und die in den 1950er und 1960er Jahren grundlegende soziale Rechte für die angeworbenen Gastarbeiter durchsetzten. Der arbeitnehmerorientierten Interessenvertretung kommt mit Blick auf die zunehmende Polarisierung auf dem Arbeitsmarkt eine besondere Rolle zu, künftige bildungs-, arbeitsmarkt- und zuwanderungspolitische Entscheidungen aktiv mitzugestalten und faire Löhne und Gehälter sowie Weiterbildungschancen auch für Geringqualifizierte in den Unternehmen zu sichern.

Ähnlich wie die "Süssmuth-Kommission" um die Jahrtausendwende könnte darüber hinaus die im Mai 2011 ins Leben gerufene Konsensgruppe "Fachkräftebedarf und Zuwanderung" unter der Leitung von Peter Struck (SPD) und Armin Laschet (CDU) einen breiten, überparteilichen Konsens in der Zuwanderungspolitik vorantreiben. Über 130 Jahre nach der saisonalen Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften im deutschen Kaiserreich und 50 Jahre nach dem Anwerbeabkommen mit der Türkei (sowie 56 Jahre nach dem ersten Anwerbeabkommen mit Italien) ist es zweifellos an der Zeit für eine erneute, grundlegende Weiterentwicklung der deutschen Zuwanderungspolitik.