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IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Zusammenarbeit im deutschen Föderalismus

Kooperativer Föderalismus

Der deutsche Föderalismus war von Beginn an als Föderalismus der Zusammenarbeit (kooperativer Föderalismus) konzipiert. Dies ist schon daran ersichtlich, dass der Bund für den Großteil der Gesetzgebung (alleine oder in Zusammenarbeit mit den Ländern) zuständig ist, während die Länder den größten Teil der Verantwortung für die Umsetzung der Gesetze, also die Verwaltung, tragen. Eine "Mischverwaltung", die gemeinsam von Bund und Ländern ausgeübt wird, ist der Ausnahmefall. Sie gibt es nur dort, wo Langzeitarbeitslose durch Mitarbeiter der Kommunen einerseits und der Bundesagentur für Arbeit andererseits in den als ARGE bezeichneten Arbeitsgemeinschaften betreut werden. Diese Regelung war eine Reaktion auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2007, das das Verbot der Mischverwaltung bekräftigt hatte. Der daraufhin erst 2010 ins Grundgesetz eingefügte Artikel 91 e bestimmt in seinem Absatz 1, dass auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende Bund und Länder bzw. die zuständigen Gemeinden und Gemeindeverbände in der Regel in gemeinsamen Einrichtungen zusammenarbeiten. Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit (Artikel 50 GG). Ebenso sind sie bei der Wahl von Bundesorganen gleichberechtigt mit dem Bund. Der Bundespräsident wird durch die Bundesversammlung gewählt. Sie besteht aus den Mitgliedern des Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden (Artikel 54, Absatz 3 GG). Nach Artikel 94, Absatz 1 GG werden auch die "… Mitglieder des Bundesverfassungsgerichtes […] je zur Hälfte vom Bundestage und vom Bundesrate gewählt". Dabei ist eine Zweidrittelmehrheit für die Wahl erforderlich.

In der Nachkriegszeit war die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern vor allem auf zum Teil ad hoc zu lösende Problemfälle ausgerichtet, wie die Zukunft der Landwirtschaft oder die finanzielle Förderung des "Zonenrandgebietes", also eines Grenzstreifens zur DDR, in dem durch die deutsche Teilung das Wirtschaftsleben stark beeinträchtigt war. Das Denken in Kategorien der Effizienz und der Finanzierbarkeit bestimmte die Ausrichtung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern, nicht aber die später wichtiger werdende Überlegung, dass die Zusammenarbeit von Bund und Ländern einer im Grundgesetz abgesicherten Definition gemeinsamer Aufgaben bedarf.

Über die Jahrzehnte hinweg arbeiteten Bund und Länder im deutschen Föderalismus immer enger zusammen. Ein Grund hierfür ist das Wachsen der staatlichen Aufgaben. Der Sozialstaat wurde schrittweise ausgebaut, und neue Politikfelder kamen hinzu, in denen der Bund meist die politische Federführung übernahm. So war beispielsweise der Umwelt- und Naturschutz zunächst eine Aufgabe, die von den Ländern wahrgenommen wurde. Erst durch die gewachsene Bedeutung der Umweltpolitik in Deutschland (nach der Reaktorkatastrophe in Tschernobyl in der Ukraine 1986 wurde auf Bundesebene ein Ministerium für Umweltschutz und Reaktorsicherheit eingerichtet) und in der Europäischen Gemeinschaft (1985 wurde der Umweltschutz in den EG-Vertrag aufgenommen) nahm der Bund hier eine Führungsrolle in Kooperation mit den Ländern wahr.

GesetzgebungskompetenzenGesetzgebungskompetenzen (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Die Kompetenzverteilung von Bund und Ländern wird durch das Grundgesetz geregelt. Kompetenzen, die ausschließlich den Ländern zustehen, sind in den Landesverfassungen festgeschrieben. Das Grundgesetz (Artikel 73) listet die Zuständigkeiten des Bundes auf und bestimmt damit teilweise dessen Aufgaben. Die sich daraus ergebende ausschließliche Gesetzgebung des Bundes gilt etwa für die Außen- und Verteidigungspolitik, die Staatsangehörigkeit, den Luftverkehr, die Terrorismusabwehr oder das Waffenrecht. Daneben gibt es noch die konkurrierende Gesetzgebung. Hier haben die Länder die Befugnis, Gesetze zu verabschieden, solange und soweit der Bund sich nicht selbst dazu entschließt. Zu den Gegenständen der konkurrierenden Gesetzgebung gehören heute beispielsweise das Strafrecht, das Vereinsrecht, das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer, das Arbeitsrecht, das Lebensmittelrecht, die Fortpflanzungsmedizin oder die Abfallwirtschaft.

Im Laufe der Zeit beanspruchte der Bund, bei allen Gegenständen der konkurrierenden Gesetzgebung selbst Gesetze zu erlassen. Er begründete dies mit Artikel 72, Absatz 2 GG, welcher vorsieht, dass der Bund sich das Gesetzgebungsrecht nehmen darf, wenn in ganz Deutschland einheitliches Recht auf einem bestimmten Politikfeld gelten muss, beispielsweise beim Niederlassungsrecht der Ausländer. Der Bund kann auch das Gesetzgebungsrecht für sich in Anspruch nehmen, wenn es darum geht, das einheitliche Wirtschaftsgebiet zu schützen, also Hürden für den freien Wirtschaftsverkehr in Deutschland zu vermeiden, etwa bei der Abfallwirtschaft (Dosenpfand). Und schließlich kann das Bemühen um gleichwertige Lebensverhältnisse für alle Menschen in ganz Deutschland, zum Beispiel bei der Unterhaltung von Landstraßen, eine bundeseinheitliche Regelung der Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung nahelegen.

Bis zur Föderalismusreform von 2006 war es dem Bund aus den gleichen Gründen möglich, für eine Reihe von Bereichen, zum Beispiel in der Hochschulpolitik, Rahmengesetze zu erlassen. Mit diesen gab er (wie der Name sagt) den Rahmen der Gesetzgebung vor, welchen die Landesparlamente dann nach ihren Bedürfnissen gesetzgeberisch ausfüllen konnten. Die Rahmengesetzgebung scheiterte erst, als der Bund dazu überging, den Rahmen für die Gesetzgebung der Länder so eng zu formulieren, dass den Ländern nicht mehr der nötige Raum für eigenständige Entscheidungen blieb. So war das Verbot von Studiengebühren im Hochschulrahmengesetz des Bundes von 2002 eine konkrete Festlegung, die den Ländern keinen Entscheidungsspielraum mehr ließ. Das Bundesverfassungsgericht erklärte das Hochschulrahmengesetz in seinem Urteil vom 26. Januar 2005 folgerichtig für verfassungswidrig.

Die 2006 abgeschaffte Rahmengesetzgebung ist ein gutes Beispiel für das Spannungsfeld, in dem sich der deutsche Föderalismus bewegt. Die Zusammenarbeit ist das Kennzeichen des kooperativen Föderalismus. Obwohl der Bund häufig gute Argumente dafür vorzubringen vermag, weshalb er Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung und darüber hinaus an sich ziehen möchte, soll die Zusammenarbeit aber nicht so weit gehen, dass sie einseitig wird. Die Länder sind zwar kooperationsbereit, möchten aber ihre Selbstständigkeit wahren.