IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Zusammenarbeit im deutschen Föderalismus

Politikverflechtung

Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern verstärkte sich Ende der 1960er-Jahre vor allem aus wirtschaftlichen Motiven. 1966 kam es in der Bundesrepublik zu einer ersten, aus heutiger Sicht eher kleinen wirtschaftlichen Krise. Für die Zeitgenossen war die Unterbrechung des "Wirtschaftswunders" der Nachkriegszeit jedoch ein Schockerlebnis. Die von 1966 bis 1969 regierende Große Koalition aus CDU/CSU und SPD unter Kanzler Kurt-Georg Kiesinger (CDU) reagierte auf diese Krise mit staatlichen Konjunkturprogrammen. Damit die Ausgaben zur Stärkung des wirtschaftlichen Wachstums effizient greifen konnten, war es erforderlich, die Wirtschafts- und Finanzpolitik aller politischen Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) zu koordinieren. Bund und Länder trafen dazu Absprachen in den aus diesem Anlass neu geschaffenen Gremien Finanzplanungsrat und Konjunkturrat der öffentlichen Hand.

Darüber hinaus hatte der Bund den Ehrgeiz, nicht nur die wirtschaftliche, sondern auch die gesellschaftliche Entwicklung zu steuern. Ziel war eine Modernisierung des Landes, vor allem durch den Ausbau des Sozialstaats. Um dies zu erreichen, wurde die föderale Ordnung neu gestaltet.

Eine Änderung des Grundgesetzes von 1969 ermöglichte es, die Rahmengesetzgebung auszuweiten und damit mehr Politikbereiche als zuvor dem Bund zur Regelsetzung zugänglich zu machen.

SteuerverteilungSteuerverteilung (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Ein zentraler Baustein der Föderalismusreform der Großen Koalition war die Neuverteilung des Steuereinkommens (siehe auch S. 33 ff.). Bund, Länder und Gemeinden gaben den exklusiven Zugang zu bestimmten Steuerarten auf, welcher seit 1949 bestanden hatte: Alle Einnahmen aus der Umsatzsteuer waren bis dahin allein an den Bund gegangen, die Länder hatten hundert Prozent der Einkommen- und Körperschaftsteuer und die Gemeinden die gesamte Gewerbesteuer erhalten. 1966 entstand nun ein "Großer Steuerverbund", bei dem sich Bund, Länder und Gemeinden alle Steuerarten untereinander aufteilten. Die neue Fassung des Grundgesetzes sah demnach Gemeinschaftssteuern vor: Bund und Länder erhalten seitdem je zur Hälfte die – von den Unternehmen zu entrichtende – Körperschaftsteuer. Hälftig wird auch das Aufkommen der Einkommensteuer aufgeteilt, nachdem vorher ein Anteil für die Gemeinden abgezogen wurde. Im Gegenzug verloren die Gemeinden ihren exklusiven Zugang zur Gewerbesteuer, deren Erträge zwar zum größeren Teil bei den Gemeinden bleiben, zu einem kleineren Teil nun aber auch Bund und Ländern zufließen. Die ertragreichste Steuerquelle ist inzwischen die Umsatzsteuer geworden. Welchen Anteil der Bund aus dieser Quelle erhält und was die Länder bekommen, kann immer wieder neu verhandelt werden. Auf diese Weise übernahm die Umsatzsteuer eine wichtige Funktion für den finanziellen Interessenausgleich im deutschen Föderalismus: Wenn die Länder bei der Umsetzung der vom Bund beschlossenen Gesetze (z. B. Garantie von Kindergartenplätzen) an die Grenzen ihrer finanziellen Möglichkeiten stoßen, greift die Politik häufig zu dem Mittel, die Umsatzsteueranteile der Länder zu erhöhen.

Mit dem "Großen Steuerverbund" sollte gemeinschaftliches Handeln in der Steuerpolitik sichergestellt werden.

Verlust an Autonomie?

Das Prinzip der Reform, nämlich die Zusammenarbeit von Bund und Ländern zu vertiefen, die neuen Strukturen der Bund-Länder-Kooperation fest in der Verfassung zu verankern und systematisch auch als politisches Steuerungsinstrument anzuwenden, veränderte die Qualität des deutschen Föderalismus. Kooperation bedeutete nun mehr als das Zusammenwirken zweier Partner (Bund und Länder), sie fand Ausdruck in einem Netzwerk gemeinsamen Entscheidens. Der kooperative Föderalismus wurde zur "Politikverflechtung", eine Bezeichnung, die der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf prägte. Kritisch sah Scharpf die Politikverflechtung aufgrund der Gefahr der Intransparenz föderalen Entscheidens, des Verlustes an Innovationskraft des deutschen Föderalismus und der Präferenz für Ausgabenpolitik, um alle an Entscheidungen Beteiligten zufriedenzustellen. Die Frage nach dem rechten Maß von Vielfalt und Einheit im deutschen Föderalismus wurde so neu gestellt als Frage nach der Balance von Politikverflechtung und verbleibenden autonomen Handlungsspielräumen der Länder. Letztere hatten die Föderalismusreformen der 1960er-Jahre durchaus begrüßt. Für sie bedeutete die Politikverflechtung aufgrund der geteilten Steuereinnahmen eine gesichertere finanzielle Grundlage. Und die Landesregierungen, die 1969 im Bundesrat mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit den Änderungen des Grundgesetzes zustimmten, erhielten mehr bundespolitischen Einfluss. Gesetze, die Länderangelegenheiten betreffen, bedürfen der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundesrates ("zustimmungspflichtige Gesetze").

Deshalb gilt: Je öfter diese Zustimmung aufgrund der Politikverflechtung erforderlich ist, desto bedeutsamer wird die Rolle der Vertreter der Landesregierungen im Bundesrat bei der Bundesgesetzgebung.

Echte und unechte Gemeinschaftsaufgaben

Das Phänomen der Politikverflechtung erstreckt sich nicht nur auf die Steuerpolitik. Es betraf auch die Finanzierung von Staatsaufgaben. Ziel der Föderalismusreform der Großen Koalition 1966/69 war eine gemeinschaftliche Finanzierung von Bund und Ländern für wichtige staatliche Leistungen. Dem entsprach ein neuer Grundgesetzabschnitt VIII a mit den Artikeln 91 a und 91 b, der "Gemeinschaftsaufgaben" definierte, welche jeweils zur Hälfte vom Bund und von den Ländern finanziert werden. Zu diesen Gemeinschaftsaufgaben gehörten der Bau von Hochschulen und Hochschulkliniken, die Regionalförderung für wirtschaftlich weniger erfolgreiche Gebiete und die Modernisierung der Landwirtschaft sowie der Schutz der deutschen Küsten. Die Föderalismusreform von 2006 hat die Aufgabe des Hochschulbaus den Ländern übertragen. Für die Finanzierung dieser Aufgabe ab dem 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2019 steht den Ländern jedoch Ersatz für die Finanzierungsanteile des Bundes zu (Artikel 143 c GG). Beschlüsse über Gemeinschaftsaufgaben fallen in Planungsausschüssen mit Dreiviertelmehrheiten, also in der Regel im Konsens zwischen Bund und Ländern. Die Politikverflechtung erhöhte somit auch in diesem Feld den Einigungsbedarf im deutschen Föderalismus.

Der Hauptkritikpunkt an der Politikverflechtung bezog sich auf die Verlockungen der ebenfalls 1969 eingerichteten "unechten Gemeinschaftsaufgaben". Gemeint ist damit die finanzielle Beteiligung des Bundes an Aufgaben der Länder. Das Grundgesetz legt einerseits ausdrücklich fest, dass Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (Artikel 104 a, Absatz 1). Jeder ist also sich selbst verantwortlich. Andererseits bietet das Grundgesetz in Artikel 104 b, Absatz 1, den Ländern eine zusätzliche Geldquelle an, die vom Bund kontrolliert wird: die Finanzhilfen. Die Verlockung für die Länder besteht nun darin, dass sie den Bund zum Mitbezahler für ihre Aufgaben heranziehen können. Der Preis dafür ist die Mitsprache des Bundes, der mit seinen Vorgaben auch eigene politische Ziele verfolgen kann.

In der Literatur zum deutschen Föderalismus spricht man in diesem Zusammenhang vom "goldenen Zügel", an dem der Bund die Länder führen kann. Der Artikel 104 b, Absatz 1 GG ist sehr großzügig gestaltet. Er erlaubt Finanzhilfen des Bundes in wirtschaftlichen Krisenzeiten, um unterschiedliche Wirtschaftskraft im Bundesgebiet auszugleichen und wirtschaftliches Wachstum zu fördern, sowie im Falle von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Mit Bundesmitteln wurden unter anderem der Bau von Landeskrankenhäusern, die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden oder die soziale Wohnraumförderung kofinanziert. Die Föderalismusreform 2006 hat sich mit dem Thema "goldener Zügel" und der damit verbundenen Abhängigkeit der Länder vom Bund kritisch befasst. Im Ergebnis wurden die Möglichkeiten zur finanziellen Unterstützung durch den Bund eingeschränkt. Die neu gefasste Stelle im Grundgesetz (Artikel 104 b, Absatz 2, Satz 2 und 3) bestimmt nun, dass Finanzhilfen des Bundes an die Länder nur befristet gewährt werden dürfen. Sie sind in regelmäßigen Abständen hinsichtlich ihrer effizienten Verwendung zu überprüfen, die jährlichen, den Ländern zugutekommenden Beträge müssen im Zeitverlauf immer geringer werden.

Eine weitere Einschränkung für Finanzhilfen des Bundes ist das Kooperationsverbot. Damit ist die Bestimmung des Artikels 104b, Absatz 1, Satz 1 GG gemeint, dass der Bund nur dann Finanzhilfen an die Länder geben darf, wenn er in den entsprechenden Politikfeldern auch zuständig ist. So darf der Bund etwa bei schulischen Angelegenheiten, die ausschließlich Sache der Länder sind, nicht mitfinanzieren. In der Hochschulpolitik wurde im Artikel 91 b GG allerdings ein Kompromiss gefunden, der das Kooperationsverbot zum Teil aufhebt: Bei einer überregionalen Bedeutung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung und bei der Finanzierung von Forschungsbauten darf der Bund mitfinanzieren. Bund und Länder können auch bei internationalen Leistungsvergleichen des deutschen Bildungswesens (z. B. bei der PISA-Studie) zusammenwirken. Hier ist es etwa möglich, relevante Grundinformationen zu Bildungsausgaben, Bildungsbeteiligung und Bildungsstand der Bevölkerung gesamtstaatlich zu sammeln. Die Erkenntnis, dass Bildung der Schlüssel für die Zukunft Deutschlands ist, in Verbindung mit der Tatsache, dass die Länder die notwendigen Investitionen in Bildung alleine nicht werden tragen können, hat zu einer Diskussion über eine erneute Änderung des Grundgesetzes geführt. Ihr Ziel soll die Aufhebung des Kooperationsverbots in der Bildungspolitik sein, wobei umstritten bleibt, ob dieses nur für den Hochschulbereich oder auch für den Schulbereich fallen soll. Eine solche Entscheidung würde die Politikverflechtung verstärken. Die Alternative wäre, die Länder finanziell so auszustatten, dass sie den Bund als Zahler nicht brauchen.

Quellentext

Plädoyer für mehr Wettbewerb im deutschen Föderalismus

[…] Das Prinzip Vielfalt ist das Leitprinzip eines jeden recht verstandenen Föderalismus. Es geht darum, vorgefundener Vielfalt gerecht zu werden: Die Verhältnisse im Saarland sind anders als in Mecklenburg-Vorpommern. Darum werden ihnen Entscheidungen, die in Saarbrücken bzw. in Schwerin getroffen werden, eher gerecht als Entscheidungen, die in Berlin für die ganze Bundesrepublik getroffen werden. Es geht um das vielbeschworene (aber wenig praktizierte) Prinzip der Subsidiarität. […]

Ist Vielfalt damit zum einen Ausdruck und Bedingung von Freiheit, so beruht zum anderen ihre produktive Kraft auf dem Wettbewerb, den sie ja erzeugt, sobald man sie als "Vielfalt der Lösungsansätze" versteht. Geht man davon aus, dass es dem Erkenntnisvermögen nur ausnahmsweise gelingt, auf Anhieb die richtige Lösung eines Problems zu finden, so wird klar: Dass sich unter 16 Lösungsansätzen der richtige findet, ist 16-mal wahrscheinlicher, als dass ein einziger flächendeckender Ansatz die Lösung bringt. Und umgekehrt: Bei einer Vielfalt von Lösungsansätzen ist der Schaden, der durch falsche Antworten in einigen Bundesländern angerichtet wird, wesentlich geringer als bei einer flächendeckend falschen Einheitslösung für die ganze Republik.

Freilich: All das gilt nur, wenn Wettbewerb unter den Bundesländern tatsächlich zugelassen ist. Und das ist leider keineswegs selbstverständlich. Schon der Ausdruck "Wettbewerbsföderalismus" erzeugt reflexartige Abwehrreaktionen: Der deutsche Föderalismus sei ein kooperativer Föderalismus, heißt es dann, gekennzeichnet durch Solidarität und nicht Konkurrenz. Aber stimmt es denn, dass Solidarität und Wettbewerb einander ausschließen? Wenn es so wäre, wäre eine der grundlegenden Bestimmungen unserer Verfassung gegenstandslos: "Die Bundesrepublik ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat." (Artikel 20 GG). Demokratie heißt Wettbewerb, Sozialstaat heißt Solidarität. Es kommt auf das Mischungsverhältnis an. […]

Trotzdem kann man in der Praxis die Wettbewerbs- und Autonomieelemente so weit herunterfahren, dass der Föderalismus zum Schatten seiner selbst wird. Genau das ist in Deutschland in den vergangenen fünfeinhalb Jahrzehnten geschehen. Das Grundgesetz von 1949 gab – auch unter dem Einfluss der Besatzungsmächte, die keinen starken deutschen Zentralstaat wollten – den Ländern erhebliche Handlungsspielräume. Die Art, wie diese Autonomierechte nach und nach eingeschränkt und aufgegeben wurden, ist ein Paradebeispiel für einen falsch verstandenen "kooperativen Föderalismus". 

Das Kooperative an diesem Föderalismus war nämlich nicht so sehr die Zusammenarbeit unter den Ländern. […]

Die Kooperation sah im Wesentlichen so aus, dass die Länder ihr Erstgeburtsrecht autonomer Kompetenzen Stück für Stück gegen Mitspracherechte auf der Bundesebene eintauschten. Die waren allerdings kein Linsengericht: Im Ergebnis hatte sich der Anteil der Gesetze, die nur mit Bundesratszustimmung erlassen werden können, versechsfacht (1949: ca. 10 %, 2005: ca. 60 %). "Kooperativer Föderalismus" hieß: Ohne Länderzustimmung läuft auf Bundesebene fast nichts; eigenverantwortlich bestimmen können die Länder auch fast nichts. Das Ergebnis: programmierter Stillstand, ganz besonders dann, wenn Bundestags- und Bundesratsmehrheit parteipolitisch unterschiedlich gefärbt waren.

Die "Föderalismusreform I" vom Sommer 2006 hat einen Teil dieser Fehlentwicklungen korrigiert und den wildwüchsigen Kompetenzdschungel zwischen Bund und Ländern wenigstens ein Stück weit entflochten. Die Länder haben Kompetenzen zurückerhalten, und wenn die Prognose stimmt, dass der Bund in Zukunft wieder deutlich mehr als die Hälfte seiner Gesetze ohne Länderzustimmung erlassen kann, dann ist das ein Fortschritt. Ob damit auch eine Korrektur der hoffnungslos aus dem Gleichgewicht geratenen Balance zwischen Wettbewerb und obendrein falsch verstandener Kooperation im deutschen Föderalismus eingeleitet wurde, bleibt abzuwarten. […]

Ohne eine gehörige Portion mehr Wettbewerb wird es nicht gehen. Das muss nicht zu Lasten richtig verstandener Kooperation und Solidarität gehen. Vielleicht werden von ihren Fesseln befreite, erfolgreiche Länder sogar zu einer gewissen Dosis an freiwilliger Solidarität bereit sein. […] 

Roman Herzog, "Kooperation und Wettbewerb – Essay, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ) 50/2006, S. 3 f.