IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Zusammenarbeit im deutschen Föderalismus

Alternativen zur Politikverflechtung?

Seit den 1980er-Jahren sahen politische Entscheidungsträger und wissenschaftliche Kommentatoren die Politikverflechtung in einem zunehmend kritischeren Licht. Demokratische Defizite, die etwa aufgrund von Verschiebung der Gesetzgebung von den Landesparlamenten in den Bundesrat entstanden waren, sollten durch eine größere Selbstständigkeit der Länder beseitigt werden. Diese habe auch den Vorteil, die Transparenz politischen Entscheidens zu verbessern. Mit der Entflechtung der Aufgaben von Bund und Ländern sollten ebenso die Landesparlamente ein weiteres Aufgabenspektrum bekommen und so aus ihrem "Schattendasein" im Bewusstsein der Bürgerinnen und Bürger geholt werden. Eine größere Selbstständigkeit würde die Länder außerdem befähigen, im Wettbewerb mit anderen Ländern nach besten Lösungen für politische Probleme zu suchen. Die Aufgabenentflechtung als Alternative zur Politikverflechtung sollte also die demokratischen Möglichkeiten des Föderalismus, seine Bürgernähe und seine Innovationskraft stärken.

Die Diskussionen um Alternativen zur Politikverflechtung mündeten in der Föderalismusreform von 2006. Die Befürworter eines Wettbewerbsföderalismus, welcher sich aus der mit einer stärkeren Aufgaben- und Einnahmenentflechtung verbundenen Konkurrenz um Ressourcen, Ideen und gesellschaftliche Unterstützung ergeben hätte, konnten sich dabei nur in wenigen Ansätzen durchsetzen, einige von ihnen erregten öffentliche Aufmerksamkeit. Die Beschlüsse der Reform erlauben den Ländern, beispielsweise den Nichtraucherschutz, die Ladenschlusszeiten, den "sozialen Lärm" bei Fußballspielen und Festen, die Besoldung der Landesbeamten oder die Haftbedingungen in den Gefängnissen selbstständig zu regeln.

Quellentext

Musterentwurf für ein neues Strafvollzugsgesetz

[…] Wie viel Strafe muss sein? Und welche? Wo immer in Deutschland ein schlimmes Verbrechen geschieht, rufen Bürger nach härteren Strafen, empfinden sie moderate Urteile als Verhöhnung der Opfer, halten sie Therapien für rausgeworfenes Geld. Darüber werden Landtage wohl schon bald streiten – Rationale gegen Populisten, Liberale gegen Scharfmacher. Denn unter der Federführung von Berlin und Thüringen haben sich die Justizminister von zehn Ländern auf einen Musterentwurf für neue Strafvollzugsgesetze geeinigt. Sie würden das Leben hinter Gittern noch klarer auf die Resozialisierung jedes einzelnen Gefangenen ausrichten, die Skizze für eine Zukunft des effizienteren Strafens in Deutschland. Die Frage ist, ob die Gesetze so in Kraft treten werden.

Seit 2006 ist der Strafvollzug in Deutschland vollständig Ländersache. In Schleswig-Holstein ist die Gefangenenrate niedrig, viele Straftäter werden ambulant betreut. Berlin setzt im Gegensatz zu Bayern verstärkt auf offenen Vollzug, Bayern punktet dafür mit einer gutausgebauten Sozialtherapie, Baden-Württemberg mit seiner freien Straffälligenhilfe. Traditionell straft der Süden repressiver, der Norden moderater, ohne erkennbare Auswirkungen auf die Kriminalität. Welches Bundesland den besten Strafvollzug hat, ist schwer zu sagen; es gibt nicht mal eine vergleichende Rückfallstatistik.

In dem Gesetzentwurf ist nun von standardisierten Diagnoseverfahren die Rede, von maßgeschneiderten Therapien und von einer besseren Betreuung nach der Entlassung. Aber auch von mehr Kontrolle und Unterstützung durch die Welt außerhalb der Mauern: externe Experten, Ehrenamtliche, Angehörige.

Das Gesetz soll helfen, Haftstrafen zu verkürzen oder die Sicherungsverwahrung abzuwenden. Es geht um einen humanen Vollzug, nicht aus Gefühlsduselei, sondern begründet mit einem rationalen Ziel: Sicherheit. Minus 30 Prozent Rückfälle seien durch gelungene Resozialisierung machbar, das sagt die Wirkungsforschung. Tätertherapie ist der beste Opferschutz, ausgerechnet Opferhilfeorganisationen werben für diese Erkenntnis. […]

Sicherheit und Resozialisierung sind keine Gegensätze, sie gehören zusammen – das ist der Kerngedanke des Gesetzentwurfs. Doch als der brandenburgische Justizminister ankündigte, diesen umsetzen zu wollen, schlug ihm Empörung entgegen: Der Mann von der Linkspartei, klagte die CDU-Opposition, plane das "täterfreundlichste Strafvollzugsgesetz" in Deutschland.

Eine Blaupause dafür gibt es schon, in Mecklenburg-Vorpommern. Das Land hat seinen Strafvollzug geräuschlos reformiert. Es hat das bundesweit wohl umfassendste Konzept zur Behandlung von Straftätern, in der Medizin würde man es ganzheitlich nennen. […]

Für noch mehr Sicherheit hat Mecklenburg-Vorpommern die "Integrale Straffälligenarbeit" (InStar) installiert, einen Mix aus Hilfen und Kontrollen: Manche Entlassene müssen sich regelmäßig bei der Polizei melden, andere bekommen Hausbesuch oder eine elektronische Fußfessel. Alle, die mit Gefangenen arbeiten, ob im Knast oder draußen, stimmen ihre Maßnahmen miteinander ab. Bundesweit ist so viel Kooperation einmalig. In der Deutschen Richterzeitung wurde InStar als "kriminalpolitischer Quantensprung" bezeichnet. Im Ministerium sehen sie nicht ohne Stolz, was sie geschafft haben.

Doch eine andere Entwicklung bereitet [Jörg] Jesse [Leiter der Abteilung Justizvollzug und Bewährungshilfe im Schweriner Justizministerium] Sorgen, er findet sie schädlich im Bemühen um mehr Sicherheit: "Ausgerechnet in einer Zeit, in der der Strafvollzug sein Bestes gibt, wird der Blick der Gesellschaft auf Straftäter und Vollzug immer irrationaler", sagt Jesse. "Da ist was aus dem Lot geraten, Heilserwartungen und Ängste – das müsste mal jemand kalibrieren."

Das Leben in Deutschland ist heute sicherer als vor 20 Jahren. Es könnte sogar noch sicherer werden, wenn es nach skandinavischem Vorbild gelänge, die Kommunen in die Resozialisierung einzubinden, das Sozialamt, Hausärzte, Kirche, Feuerwehr, Sportverein – "alles, was Halt gibt", sagt Jesse. "Die Justiz allein kann das unmöglich schaffen."
br/> Viele Bürger aber wollen sich U-Bahn-Treter und Kinderschänder, von denen sie täglich in der Zeitung lesen, vom Leib halten. In einer Studie des Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen schätzten Befragte, dass sich die Zahl der Sexualmorde in Deutschland innerhalb von zehn Jahren mehr als verdoppelt habe. Tatsächlich fiel sie in der Zeit um gut die Hälfte, von 18 auf 8 Fälle im Jahr. Doch die gefühlte Kriminalität steigt, Bürger formieren sich gegen die Ansiedlung entlassener Sexualstraftäter oder die Eröffnung forensischer Ambulanzen. […]

Die Gesellschaft, sagt Jesse, dämonisiere die Straftäter – und erreiche so das Gegenteil von dem, was sie sich wünscht. […]
Oft fehle den Anstalten der Mut, Gefangene in Ausgängen oder Urlauben die Freiheit erproben zu lassen. "Die Toleranzschwelle ist auf null gesunken", sagt Jesse. "Es darf nichts passieren." […]

Beate Lakotta, "Der Besserungsbetrieb", aus: DER SPIEGEL 2/2013, S. 31 ff. (online unter: http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-90438185.html)

Abweichungsgesetzgebung

Die Föderalismusreform führte ebenso eine neue Art der Gesetzgebung ein: die Abweichungsgesetzgebung. Sie soll den Ländern Raum geben, eigene Vorstellungen, abweichend von Bundesgesetzen, zu verwirklichen. Abweichungsgesetzgebung ist zum einen bei der konkurrierenden Gesetzgebung in den Bereichen Naturschutz und Hochschulzulassung bzw. Hochschulabschlüsse möglich. Zum anderen können die Länder abweichende Gesetze erlassen, wenn es um die Organisation der Ausführung von Bundesgesetzen geht. In den Bereichen, wo die Länder durch eigene Gesetzgebung von der Bundesgesetzgebung abweichen können, muss der Bundesrat einem Bundesgesetz nicht mehr zustimmen. Dies verringert im Nebeneffekt die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze im Bundesrat und beschleunigt die Gesetzgebung. Vor der Reform 2006 waren circa 60 Prozent aller Bundesgesetze zustimmungspflichtig. Zur Frage, wie sehr sich dieser Prozentsatz durch die Reform reduziert hat, gibt es unterschiedliche Berechnungen. Die Schätzungen reichen von der Verringerung der Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze auf circa 30 Prozent bis zur Vermutung, es habe sich nichts Wesentliches geändert. Vergleichen lässt sich die heutige Situation mit der früheren schwer, weil sich die Gegenstände der Gesetzgebung laufend ändern. Weiterhin gilt jedoch, dass der Bundesrat nach Artikel 104 a, Absatz 4 GG Bundesgesetzen zustimmen muss, die Länder gegenüber Dritten verpflichten, Geldleistungen, geldwerte Sachleistungen oder vergleichbare Dienstleistungen bereitzustellen.

Durch die abweichende Gesetzgebung wird das Bund-Länder-Verhältnis im Grundgesetz teilweise auf eine neue Grundlage gestellt, denn für die Länder galt bisher der Grundsatz der Bundestreue. Zur Gesetzgebung heißt es deshalb im Artikel 31 GG: "Bundesrecht bricht Landesrecht". Bei der abweichenden Gesetzgebung kann es nun umgekehrt sein. Die Regel heißt hier: Immer das zuletzt verkündete Gesetz gilt. Ob dies das Bundesgesetz ist oder das Landesgesetz, spielt keine Rolle. Konkret bedeutet dies: Der Bundestag beschließt ein Gesetz, das in der Regel frühestens sechs Monate nach seiner Verkündung in Kraft tritt. Dies gibt den Ländern Zeit, über eine eigene abweichende Gesetzgebung nachzudenken. Nehmen beispielsweise Bayern und Sachsen diese Möglichkeit der Gesetzgebung in unterschiedlicher Weise wahr, so gilt in Bayern eine andere Gesetzeslage als in Sachsen, und die Gesetzeslage in diesen beiden Ländern unterscheidet sich von derjenigen in den anderen 14 Ländern, welche kein abweichendes Gesetz beschlossen haben. Verabschiedet der Bundestag wiederum ein neues Gesetz zum gleichen Sachverhalt, so gilt dieses zunächst auch für Bayern und Sachsen, falls diese Länder nicht erneut abweichen. Bisher wurde diese neue Art der Gesetzgebung eher sparsam genutzt, zum Beispiel durch landesspezifische Regeln im Jagdrecht oder bei der Ausgestaltung sozialer Leistungen. Diese sparsame Nutzung überrascht nicht, weil einerseits die Materien der Gesetzgebung, für die "Abweichung" erlaubt ist, begrenzt sind und weil andererseits in der deutschen Politik generell die Präferenz für national einheitliche Lösungen vorzufinden ist.

Bund-Länder-Zusammenarbeit in der Wahrnehmung der Bevölkerung

Umfragen haben immer wieder gezeigt, wie schwer es den Bürgerinnen und Bürgern fällt, die Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen zu verstehen. Die konkrete Funktionsweise des Föderalismus bleibt vielen fremd. Noch mehr Ratlosigkeit erzeugt die heute immer wichtiger werdende Frage, wie die Kompetenzen der föderalen politischen Ebenen zu denen der Europäischen Union abgegrenzt werden können. Die Mehrzahl der Menschen befürwortet weiterhin die Gliederung des Bundes in Länder. So zeigte eine von der Bertelsmann-Stiftung 2008 veröffentlichte Umfrage, dass die Mehrheit der Bevölkerung in allen deutschen Ländern möchte, dass neben dem Bund sowie Städten und Gemeinden das Land in Zukunft eine wichtigere Rolle spielen sollte. Das internationale Forschungsprojekt CANS hat für Bayern, Niedersachsen und Thüringen 2010 Daten vorgelegt, die zeigen, dass zwischen 79 und 83 Prozent der Befragten wünschen, dass die Länder am meisten Einfluss auf die Politik haben.

BildungspolitikBildungspolitik (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Doch wenn man die Bürgerinnen und Bürger fragt, auf welcher politischen Ebene staatliche Aufgaben nach ihrer Meinung am besten wahrgenommen werden sollten, sind die Länder nur zweite Wahl. Fast auf allen Politikfeldern trauen die Menschen bundeseinheitlichen Entscheidungen eher zu, politische Probleme zu lösen. Dies gilt auch für ureigene Länderkompetenzen, das "Hausgut" der Länder, wie die Bildungspolitik. Gleichzeitig bekundet seit Mitte der 1990er-Jahre bis heute die Mehrheit der Befragten, dass sich ihre Landesregierung mehr als alle anderen Regierungsebenen durch Bürgernähe auszeichnet. Die demokratischen Potenziale des Föderalismus werden demnach geschätzt, seiner Effizienz wird aber eher misstraut.

Kooperation der Dritten Ebene

Kooperation findet im deutschen Föderalismus nicht nur zwischen Bund und Ländern statt. Die Länder kooperieren auch untereinander. Man spricht hier von der Dritten Ebene (neben den Ebenen von Bund und Ländern) des deutschen Föderalismus. Die Kooperationsformen sind themenorientiert und weitgehend freiwillig. Sie reichen von Ministerpräsidentenkonferenzen über Fachministerkonferenzen bis hin zu Zukunftsforen enger kooperierender Länder wie Sachsen und Bayern. Aufgrund der sie gemeinsam betreffenden Themen arbeiten beispielsweise die Küstenländer, die ostdeutschen Länder oder die Rheinanliegerländer zusammen. Eine der bekanntesten Fachministerkonferenzen ist die Kultusministerkonferenz (KMK). Sie ist älter als die Bundesrepublik Deutschland (gegründet 1948) und hat sich zur Aufgabe gesetzt, vor allem die Schulpolitik zu koordinieren und Bildungsstandards zu sichern, um beispielsweise in Deutschland die für das Abitur erforderlichen Leistungen vergleichbar zu machen. Die KMK hat, anders als die meisten Treffen von Ressortministern, einen festen organisatorischen Unterbau. Im Plenum, dem Beschlussorgan der KMK, sind alle Kultusminister bzw. Kultussenatoren vertreten. Hier hat jedes Land eine Stimme. Empfehlungen der KMK kommen nur bei Einstimmigkeit zustande. Übereinstimmung ist nicht nur erwünscht, sondern das Ziel.