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IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Zusammenarbeit im deutschen Föderalismus

Der Bundesrat

Der Bundesrat ist eine deutsche Besonderheit. Er ist die Institution, in der die Landesregierungen an der Bundesgesetzgebung und außerdem an der Gesetzgebung, die Angelegenheiten der Europäischen Union zum Inhalt hat, mitwirken. Die Besonderheit des Bundesrats besteht darin, dass er zwar wie Zweite Kammern in anderen Ländern für den Parteienwettbewerb offen ist, aber viel stärker, als Zweite Kammern dies in der Regel tun, Länderinteressen in die Bundespolitik einbringt. Dafür sorgt die Art seiner Bestellung aus den Reihen der Landesregierungen. Mitglieder des Bundesrates sind die Ministerpräsidenten und weitere entsandte Mitglieder der Landesregierungen. Die Mitgliedschaft im Bundesrat verändert sich deshalb nach jeder Landtagswahl. Der Bundesrat als Ganzes wird – im Unterschied zu anderen Zweiten Kammern, die (wie in den USA) nach dem Senatsprinzip organisiert sind und aus volksgewählten Abgeordneten bestehen – nicht gewählt. Insofern ist er ein "ewiges Organ". Während die Willensbildung in Senaten sich an parteipolitischen Mehrheiten orientiert, besteht die Besonderheit des Bundesrates darin, dass seine Mitglieder aus den Landesregierungen den Interessen ihrer Länder verpflichtet sind. Auch wenn die Parteipolitik im deutschen Bundesrat eine große Rolle spielt, kommt es immer wieder vor, dass bei einzelnen Entscheidungen alle Länder sich gemeinsam gegen den Bund wenden oder dass einzelne Länder aus den parteipolitischen Reihen ausbrechen, um ihr Länderinteresse zu wahren. Abklärungen politischer Positionen finden meist im Vorfeld der Abstimmungen im Plenum des Bundesrates statt.

Stimmenverteilung und Stimmabgabe

Das Stimmgewicht der einzelnen Landesregierungen im Bundesrat ist – wiederum im Unterschied zum Senatsmodell – nicht gleich, sondern orientiert sich an der Bevölkerungszahl der Länder. Dabei wird aber strikte Proportionalität vermieden. Das heißt, der Bevölkerungsanteil eines Landes bestimmt dessen Stimmenanteil im Bundesrat nicht eins zu eins, sondern nur in eingeschränktem Maße ("gemäßigtes Bundesratsprinzip"). Dieses Prinzip vereint den Gedanken der relativen Gleichbehandlung der Länder mit dem Respekt vor der Bevölkerungszahl eines Landes. Die kleineren Länder sind gemessen an ihrer Einwohnerzahl im Bundesrat überrepräsentiert. Die vier großen Länder (Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen) verfügen – sofern sie zusammen abstimmen – über eine Sperrminorität, mit der sie zum Beispiel Grundgesetzänderungen, die eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat erfordern, blockieren können.

Sitzordnung des BundesratesSitzordnung des Bundesrates (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Die Stimmen eines Landes können im Bundesrat nur einheitlich abgegeben werden. Dazu genügt es, wenn ein Stimmführer im Plenum anwesend ist. Dies verdeutlicht, dass im Bundesrat bei Abstimmungen das Land abstimmt und nicht der einzelne Abgeordnete wie im Bundestag. Der Beschluss über die Stimmabgabe eines Landes fällt auch nicht im Plenum des Bundesrates, sondern in den Hauptstädten der Länder. Die Landeskabinette einigen sich über ihre Position zu den anstehenden Gesetzesentscheidungen. Für den Fall, dass dies nicht gelingen sollte, sehen die Koalitionsvereinbarungen der Länderregierungen in der Regel vor, dass sich das betreffende Land bei strittigen Gesetzesvorhaben der Stimme enthält. Das Grundgesetz bestimmt, dass jedes Land im Bundesrat mindestens drei Stimmen hat (z. B. Bremen). Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier Stimmen (Sachsen), Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf Stimmen (Hessen) und Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen (Niedersachsen). Die parteipolitische Zusammensetzung des Bundesrates ändert sich nach den Regierungsbildungen in den Ländern, welche wiederum das Ergebnis von Landtagswahlen sind.

Vorsitz

Der Vorsitz im Bundesrat wechselt jährlich nach einem Modus, den die Regierungschefs der Länder im Königsteiner Abkommen von 1950 festgelegt haben. Die Reihenfolge richtet sich nach der Bevölkerungszahl. Als erstes hatte Nordrhein-Westfalen den Vorsitz und wurde vom Land mit den zweitmeisten Einwohnern (Bayern) abgelöst und so weiter. Der Präsident des Bundesrates ist gleichzeitig Stellvertreter des Staatsoberhauptes der Bundesrepublik Deutschland. So fungierte 2012 – nach dem Rücktritt von Bundespräsident Christian Wulff und bis zur Wahl des neuen Bundespräsidenten Joachim Gauck – der amtierende Bundesratspräsident, der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer, als deutsches Staatsoberhaupt.

Der Bundesrat beschließt über Gesetzesvorlagen mit der Mehrheit seiner Stimmen, also der absoluten Mehrheit der Sitze. Gegenwärtig hat der Bundesrat 69 Sitze. Für eine Mehrheit werden 35 Stimmen benötigt. Enthält ein Land sich der Stimme, trägt es nicht zur Mehrheit bei. Die Enthaltung wirkt also wie eine Nein-Stimme. Für die Bundesregierung war es nie leicht, für strittige Gesetzesvorhaben die Unterstützung des Bundesrates zu gewinnen. Zum einen nutzen die Oppositionsparteien den Bundesrat, um mit Hilfe der von ihnen gestellten Landesregierungen Bundesgesetzgebung aufzuhalten oder nach ihren Vorstellungen abzuändern. Zum anderen spielen auch die unterschiedlichen Interessen der Länder eine Rolle bei der Mehrheitsfindung. Es wäre allerdings völlig verfehlt, den Bundesrat nur als Blockadeinstrument der Opposition zu sehen. Dagegen spricht alleine schon die relativ geringe Zahl blockierter Gesetze. Sicherlich gibt es Themen, wie die Steuerpolitik oder die Gesundheitspolitik, bei denen die Auseinandersetzung im Bundesrat eine große Rolle spielt. So blockierten beispielsweise die SPD-geführten Länder mit ihrer Bundesratsmehrheit vor der Bundestagswahl 1998 die von der Regierung Helmut Kohl eingebrachte Steuerreform.

Ausschüsse

Der Alltag des Bundesrates ist aber vornehmlich geprägt von der Zusammenarbeit der Beamtenschaft der Länder in den Ausschüssen des Rates. Die Länder sind in jedem Ausschuss durch ein Mitglied des Bundesrates oder durch ein anderes Mitglied bzw. einen Beauftragten der Landesregierung vertreten. Die Ausschüsse sorgen dafür, dass die Bundesgesetzgebung an die Notwendigkeiten und Möglichkeiten der Länderverwaltungen angepasst und somit praxistauglich wird. Die ständigen Ausschüsse werden im Prinzip spiegelbildlich zu den Bundesministerien gebildet, mit deren Gesetzgebungsvorhaben sie sich beschäftigen. Die Anzahl der Ausschüsse variiert, wobei sich die Festlegung auf derzeit 16 deshalb als günstig erwiesen hat, weil so jedes Land einen Ausschussvorsitzenden stellen kann. Neben den ständigen Ausschüssen bildet der Bundesrat Sonderausschüsse zur Beratung zeitlich befristeter Angelegenheiten, die ihre Arbeit nach dem Erstellen eines Ausschussberichts beenden. Beispiele sind der Sonderausschuss Gemeinsamer Markt und Freihandelszone (1957) oder der Sonderausschuss Rundfunkgesetz (1960). Daneben besteht die Möglichkeit, gemeinsame Ausschüsse (Kommissionen) von Bundesrat und Bundestag einzusetzen, wie beispielsweise die Kommissionen, die die Föderalismusreformen I und II vorbereiteten.

An der Spitze der Bundesratsverwaltung steht der Direktor des Bundesrates, der im Auftrag des Bundesratspräsidenten handelt. Er unterstützt diesen in seinen Amtsgeschäften, bereitet die Plenarsitzungen des Bundesrates organisatorisch vor und pflegt die Außenkontakte des Bundesrates auf der Bundes- und Länderebene.

Verschränkung von Partei- und Landespolitik

In der Wissenschaft wurde diskutiert, ob die Gleichzeitigkeit von parteipolitischer und landespolitischer Interessenvertretung im Bundesrat ein Verfassungsproblem sei. Der Politikwissenschaftler Gerhard Lehmbruch spricht von einem "Strukturbruch": Der Bundesrat sei im Grundgesetz als Länderkammer vorgesehen, und Parteipolitik widerstrebe dieser Strukturentscheidung. Dagegen lässt sich jedoch einwenden, dass Parteipolitik in einer Parteiendemokratie schlecht von politischen Institutionen, wie dem Bundesrat, ferngehalten werden kann. Ein größeres, praktisches Problem für Entscheidungen im Bundesrat ist, dass es in Deutschland immer mehr Parteien in den Parlamenten gibt. Damit vergrößert sich das Spektrum der Koalitionen auf Landesebene, und es wird unwahrscheinlicher, dass diese Koalitionen entweder alleine von Oppositionsparteien oder alleine von Regierungsparteien im Bund gestellt werden. Das behindert die Einigung auf das Stimmverhalten im Bundesrat bei kontroversen Themen, was wiederum eine Zunahme von Enthaltungen zur Folge hat. Im Ergebnis verstummen die Länder, was schlecht für deren politische Repräsentation ist. Häufig stehen so weder der Regierung noch der Opposition im Bundesrat absolute Mehrheiten zur Verfügung.

Quellentext

"Verstummte Länder"

Zwischen den Extremen der Abschaffung einer Zweiten Kammer bzw. ihrer Parlamentarisierung liegen strategische Möglichkeiten der Modifikation ihrer Entscheidungsregeln. Hier fällt auf, dass das Erfordernis absoluter Mehrheiten für Entscheidungen im Bundesrat eine im internationalen Vergleich ungewöhnlich hohe Hürde bildet. Vielerorts war im Zusammenhang mit der Diskussion um eine "Entblockierung" des Bundesrates bzw. eine größere Handlungsfähigkeit der Bundesregierung der Vorschlag zu hören, man solle für Bundesratsentscheidungen von einer absoluten zu einer relativen Mehrheit übergehen. Dieser Vorschlag ist aus mehreren Gründen problematisch. […] Es lässt sich empirisch belegen, dass der Übergang zu relativen Mehrheiten auch zu Oppositionsmehrheiten führen kann, also das erstrebte "Durchregieren" der Regierungskoalition nicht automatisch möglich wird. Die kritische Variable sind die "verstummten Länder", die sich der Stimme enthalten, weil sich die Koalitionspartner in diesen Ländern nicht auf eine einheitliche Stimmabgabe im Bundesrat einigen können. Enthaltungen zählen als Nein-Stimmen. Dies impliziert aber, Bundesratsblockaden entstehen nicht nur, wenn die Regierung, sondern auch, wenn die Opposition eine bloß relative Mehrheit im Bundesrat hat.

Den in parteipolitischen Konfliktfällen "verstummten Ländern", könnte dann wieder ihre Stimme zurückgegeben werden, wenn die Vorschrift des Grundgesetzes (Artikel 51 (3)), dass nämlich die Stimmen eines Landes "nur einheitlich" abgegeben werden können, dem heute im Bundesrat faktisch vorherrschenden doppelten Repräsentationsmodus von Parteiinteressen und Landesinteressen angepasst würde. Das würde heißen, eine an koalitionspolitischen Konstellationen ausgerichtete geteilte Stimmabgabe auf Länderebene zuzulassen. Das impliziert auch, die Aufteilung der Landesstimmen im Bundesrat zum Gegenstand des Koalitionsvertrags zu machen, wie dies auch heute schon im Bezug auf den Bundesrat für die Vereinbarung einer Stimmenthaltung bei abweichenden Positionen der Koalitionspartner der Fall ist. Eine solche Vereinbarung ist mechanischen Modellen der Aufteilung der Stimmen eines Landes im Bundesrat (wie erreichter Wählerstimmenanteil oder Anteil der Kabinettssitze), die auch an mathematische Grenzen stoßen, vorzuziehen.

"Verstummte Länder" im Bundesrat"Verstummte Länder" im Bundesrat (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Wichtig am Ende ist: Das Land spricht wieder im Bundesrat, wenn auch nicht (immer) mit einer Stimme. In keiner anderen Zweiten Kammer Europas wird durch "Enthaltungspolitik" die Repräsentationsfunktion der Zweiten Kammer so eingeschränkt, wie dies heute im Bundesrat der Fall ist. Ca. ein Drittel der Länder waren zwischen 1990 und 2005 potenziell ohne wirksame Vertretung im Bundesrat. Diese Art der unfreiwilligen Selbstbeschränkung steht im eklatanten Widerspruch zu der im Vergleich zu Zweiten Kammern in Europa herausgehobenen Stellung des Bundesrates im nationalen Gesetzgebungsprozess, zumindest wenn man dessen Vetomöglichkeiten beachtet, die nur noch vom italienischen Senat, wo diesen auch eine in der Tagespolitik hohe Bedeutung zukommt, und dem Schweizer Ständerat sowie (formal) der niederländischen Ersten Kammer übertroffen werden.


Roland Sturm, Föderalismus – Eine Einführung, 2., Aufl. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 2010, S. 70 f.

Teilnahme an der Bundesgesetzgebung

Zustimmungspflichtige GesetzeZustimmungspflichtige Gesetze (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Der Bundesrat ist in jede Phase der Bundesgesetzgebung einbezogen. Er hat auch das Recht, Gesetze zu initiieren, also eigene Vorschläge zur Gesetzgebung zu machen. Gesetzesvorschläge, die von der Bundesregierung kommen, werden zuerst dem Bundesrat zugeleitet (Erster Durchgang). Der Bundesrat hat in der Regel sechs Wochen Zeit, um das Gesetzesvorhaben auf seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit zu prüfen sowie zu untersuchen, wie sich das Gesetz auf die Verwaltungspraxis auswirkt. Ebenso muss er feststellen, ob es sich um ein Zustimmungsgesetz oder ein Einspruchsgesetz handelt. Der Erste Durchgang entfällt, wenn das Gesetz nicht von der Bundesregierung, sondern aus der Mitte des Bundestages eingebracht wird. Dies ist eine in Zeiten raschen Entscheidens beliebte Strategie der Bundesregierung: Um Zeit zu sparen, startet sie nicht selbst den Gesetzgebungsprozess, sondern lässt diesen mit Hilfe der Mehrheitsfraktionen im Bundestag beginnen. Dies betrifft nicht selten wichtige Gesetzesvorhaben wie das Erneuerbare-Energien-Gesetz, die Wehrrechtsreform oder das Finanzmarktstabilisierungsgesetz.

Zustimmungsgesetze bedürfen, weil sie Länderangelegenheiten berühren, der Zustimmung der Länder im Bundesrat. Bei allen anderen Bundesgesetzen kann der Bundesrat nur Einspruch einlegen. Der Bundestag kann diesen Einspruch mit der gleichen Mehrheit, mit der er vom Bundesrat beschlossen wurde, überstimmen, und das Gesetz tritt dennoch in Kraft. Wenn also der Bundesrat mit absoluter Mehrheit einen Einspruch anmeldet, bedarf es im Bundestag ebenso einer absoluten Mehrheit, um diesen abzuwenden. Entscheidet der Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit, muss der Bundestag den Einspruch mit zwei Dritteln seiner Stimmen überwinden.

Der VermittlungsausschussDer Vermittlungsausschuss (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 66 120)
Bei Zustimmungsgesetzen können Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat den Vermittlungsausschuss anrufen (um das Scheitern eines Gesetzes zu vermeiden); bei Einspruchsgesetzen nur der Bundesrat (um sich gegen das Überstimmen zu wehren). Der Vermittlungsausschuss setzt sich zusammen aus 16 Ländervertretern (also je einem pro Land) und 16 Abgeordneten des Deutschen Bundestages, parteipolitisch repräsentiert entsprechend der Stärke der Fraktionen. Im Vermittlungsausschuss wird versucht, die im Gesetzgebungsprozess vorgebrachten Positionen von Regierung und Opposition einander anzunähern. Der Vermittlungsausschuss entscheidet nicht, ein dort gefundener Kompromiss muss weiterhin Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat finden. Der Ausschuss ist auch kein Gesetzgeber – bei der Suche nach Kompromissen darf er keine neuen gesetzgeberischen Ideen in den Vermittlungsprozess einbringen. Dies bleibt alleine die Sache von Bundestag und Bundesrat.

Absolute Mehrheit im BundesratAbsolute Mehrheit im Bundesrat (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Für die Länder ist der Bundesrat das politische "Nadelöhr", durch das ihre Positionen in die Bundespolitik und die Europapolitik eingefädelt werden. Aus der Sicht des einzelnen Landes heißt das aber auch, dass kein Land in der Lage ist, seine Position eigenständig und ungefiltert in den Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene einzubringen. Wenn politisch Einfluss genommen werden soll, muss erst die Abstimmung mit den anderen Ländern erfolgen. Diese Abstimmung geschieht in erster Linie nach den Regeln der Parteipolitik. Vor den Plenumssitzungen des Bundesrates verabreden sich die A-Länder (die SPD-regierten Länder) und die B-Länder (die von der CDU bzw. CSU regierten Länder) in getrennten Sitzungen über ihr Stimmverhalten im Bundesrat. Der grüne Ministerpräsident Baden-Württembergs, Winfried Kretschmann, gehört keiner der beiden Länderrunden an und hat eine eigene grüne Koordinierungsrunde mit Parteifreunden aus den Ländern ins Leben gerufen. Im Plenum selbst werden die vorher festgelegten Positionen der Länder vorgetragen, heftige politische Kontroversen bleiben in der Regel aus.