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IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Landespolitik

Landtagswahlen

Landtagswahlen geben dem Souverän, dem Volk eines Landes, die Möglichkeit, sich selbst eine parlamentarische Vertretung und damit indirekt eine Regierung zu geben. Sie finden zu unterschiedlichen Zeitpunkten nach unterschiedlichen Wahlsystemen statt. Immer wieder gibt es den Vorschlag, alle Landtagswahlen auf einen Termin zusammenzulegen. Dies wird unterschiedlich begründet: So ließe sich zum Beispiel Geld sparen und die Wahlbeteiligung erhöhen. Ebenso könne damit ein "Dauerwahlkampf" in Deutschland vermieden werden und die Bundespolitik über längere Perioden ungestört bleiben, ohne einem "Test" bei Landtagswahlen unterzogen zu werden. Ein solcher Vorschlag muss jedoch schon aus technischen Gründen scheitern: Die Landespolitik ist selbstständig; niemand kann voraussehen, wann und wo beispielsweise vorzeitige Neuwahlen erforderlich werden. Wichtiger aber ist, dass an einem Tag in der ganzen Bundesrepublik stattfindende Landtagswahlen zu einer Quasi-Bundestagswahl mutieren würden. Die Bundespolitik würde die landespolitischen Themen überlagern, was dem Sinn von Landtagswahlen widerspräche. Zwar spielen bundespolitische Themen bei Landtagswahlen eine Rolle, und die Regierungsbildung nach der Wahl hat Einfluss auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat und damit auf die Gesetzgebung auf Bundesebene. Wichtige landespolitische Themen bleiben jedoch durchaus wahlentscheidend – wie beispielsweise in Hamburg 2011 bei der Wahl zur Bürgerschaft, dem Hamburgischen Parlament, die Schulpolitik eines der beherrschenden Themen war. Die Wahlergebnisse auf Bundes- und Landesebene zeigen zudem ein unterschiedliches Stimmverhalten in Bezug auf parteipolitische Präferenzen. Dies lässt sich zum Teil durch die niedrigere Beteiligung bei Landtagswahlen erklären, aber auch durch die höhere Popularität bestimmter Landesparteien, wenn es um Landesthemen geht. Parteien, die bei Landtagswahlen absolute Mehrheiten gewinnen, erreichen diese nicht automatisch wieder bei Bundestagswahlen. Parteien, vor allem auch deren Spitzenkandidatin bzw. deren Spitzenkandidat, werden in den Ländern anders wahrgenommen als im Bund.

Wahlsysteme der Länder

Wahlsysteme, nach denen die Landtage der Bundesländer gewählt werden, haben sich im Laufe der Zeit weitgehend einander angeglichen. Erst seit Kurzem zeichnet sich eine Tendenz zu größerer Vielfalt und Experimentierfreude ab. Eine Annäherung gab es zunächst hinsichtlich der Länge der Legislaturperiode der Landesparlamente. In den frühen Jahrzehnten der Bundesrepublik hatten die meisten Länder ihre Landtage noch alle vier Jahre wählen lassen. Dann wuchs die Überzeugung, dass eine längere Legislaturperiode ihre Arbeitsfähigkeit verbessern könnte, weil der parlamentarische Zeitdruck gemindert würde. Heute gibt es in allen Ländern mit Ausnahme Bremens fünfjährige Legislaturperioden.

Die meisten Länder führten auch die Zweitstimme bei Wahlen und die bei der Bundestagswahl angewandte personalisierte Verhältniswahl ein. Ausnahmen blieben Baden-Württemberg und das Saarland, wo bei Wahlen nur eine Stimme abgegeben wird. Für alle Länder gilt eine Fünfprozenthürde für den Einzug in den Landtag. In einigen Ländern genügen auch Direktmandate (in Berlin, Brandenburg und Schleswig-Holstein genügt jeweils eins, in Sachsen genügen zwei), um selbst beim Scheitern an der Fünfprozenthürde den Einzug in den Landtag zu schaffen. Der SSW in Schleswig-Holstein ist von der Fünfprozentklausel befreit. Als Partei der dänischen Minderheit in Schleswig-Holstein genießt er, wie andere nationale Minderheiten in Deutschland (z. B. die Sorben in Brandenburg und Sachsen), nach deutschem und internationalem Recht einen besonderen Schutz. Das Bremer Wahlergebnis wird in zwei Wahlgebieten, Bremen und Bremerhaven, ermittelt, wobei die Fünfprozenthürde getrennt für jedes Wahlgebiet zur Geltung kommt.

Auf der kommunalen Ebene ist inzwischen in allen Ländern in Reaktion auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2008 die Sperrklausel gefallen. Bündnis 90/Die Grünen hatten damals gegen die Fünfprozenthürde bei Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein geklagt, die Partei "Die Linke" schloss sich dieser Klage an. Da Schleswig-Holstein als einziges der deutschen Länder bis 2008 über kein eigenes Landesverfassungsgericht verfügte, musste in dieser Landesangelegenheit das Bundesverfassungsgericht entscheiden. Es stellte fest, dass die Sperrklausel gegen die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit verstößt. Eine solche Einschränkung ist aus der Sicht des Gerichts für die kommunale Ebene nicht gerechtfertigt, da hier eine Vielzahl auch von kleineren Parteien die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen nicht beeinträchtigt.

Wahlbeteiligung: In Bund und Ländern wird die mangelnde Wahlbeteiligung als Gefährdung demokratischer Teilhabe und Mitentscheidung diskutiert. In den Ländern ist die Wahlbeteiligung meist noch deutlich geringer als auf Bundesebene. Die Bürgerinnen und Bürger messen Landtagswahlen anscheinend weniger Bedeutung bei, ohne zu bedenken, dass es hier um andere Themen als bei der Bundestagswahl geht, die aber für ihr Leben nicht weniger wichtig sind.

Ein Versuch, künftige Wählerinnen und Wähler für die Politik zu gewinnen, ist die Veranstaltung von Juniorwahlen in Schulen. Hier wird vorher ausführlich informiert, sodass in einem zweiten Schritt mit dem nötigen Wissen die Wahlentscheidung fallen kann. Die Ergebnisse dieser Wahlübung werden am Wahlabend bekanntgegeben, sind aber selbstverständlich ohne Bedeutung für das tatsächliche Wahlergebnis.

Wahlalter: Zudem soll eine Senkung des Wahlalters für eine höhere Beteiligung an Wahlen sorgen. Dies ist aber nicht unumstritten. Gegner argumentieren, dass bei einer Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre dieses von der Volljährigkeit entkoppelt wird. Warum, fragen die Kritiker, soll jemand über die Geschicke der Gesellschaft mitentscheiden, den diese Gesellschaft noch nicht für reif hält, für sich selbst zu sorgen und in anderen Lebensbereichen Verantwortung zu übernehmen? Weiterhin führen sie ins Feld, dass die Betroffenen selbst bei Umfragen von der Idee einer Wahl mit 16 nicht begeistert waren, was sich mit der niedrigen Wahlbeteiligung der 16- bis 18-Jährigen bei der Bremer Landtagswahl von 2011 bestätigte.

Für die Einführung des Wahlalters 16 bedürfte es einer Zweidrittelmehrheit in den jeweiligen Landesparlamenten bzw. in Bayern und Hessen einer Volksabstimmung. In Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein dagegen könnte das Wahlalter durch eine einfache Änderung des Wahlgesetzes neu festgelegt werden. Das Wahlalter bei Kommunalwahlen wäre auch in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt mit einfacher Mehrheit änderbar. Neun Länder (Niedersachsen 1996, Sachsen-Anhalt 1998, Schleswig-Holstein 1998, Mecklenburg-Vorpommern 1999, Nordrhein-Westfalen 1999, Bremen 2007, Brandenburg 2011, Baden-Württemberg und Hamburg 2013) haben das kommunale Wahlrecht ab 16 Jahre eingeführt. Und auch bei Landtagswahlen scheint sich, trotz der erwähnten kritischen Einwände, ein Trend zur Herabsetzung des Wahlalters anzudeuten. Bremen hat als erstes Land 2009 diesen Schritt getan und bei der Wahl 2011 erste Erfahrungen damit gemacht. Brandenburg zog 2011 mit einer Änderung der Landesverfassung nach und legte mit den Stimmen von SPD, Die Linke, Bündnis 90/Die Grünen und FDP gegen die Stimmen der CDU ebenfalls das Wahlalter auf 16 Jahre fest. Im Februar 2013 folgte Hamburg: Die Bürgerschaftsfraktionen von SPD, Grünen, Linken und einige FDP-Abgeordnete stimmten dafür.

Wahlrecht: Diskutiert wird des Weiteren, ob sich das Wahlrecht so ausgestalten lässt, dass mehr Bürgerbeteiligung möglich wird. In Hamburg und Bremen entschied sich das Parlament, das Kumulieren, also das Häufeln von mehreren Stimmen auf eine Bewerberin bzw. einen Bewerber, ebenso zu gestatten wie das Panaschieren, also die Verteilung der Stimmen auf Personen, ohne Rücksicht, auf welcher Parteiliste sie stehen. Die Wählerinnen und Wähler konnten so ihre Präferenzen genauer anzeigen und sich eigene Listen zusammenstellen. In Bremen hatten die Wähler bei der Landtagswahl 2011 jeweils fünf Stimmen, die sie auf diese Weise einsetzen konnten.

In Hamburg wurde bereits die Wahl 2008 unter einem neuen Wahlrecht durchgeführt. Im Jahr darauf wurden die Mitwirkungsmöglichkeiten noch einmal erweitert. Bei der Bürgerschaftswahl werden nun nicht nur Landeslisten der Parteien zur Wahl gestellt, es gibt auch 17 Wahlkreise, in denen jeweils drei bis fünf Sitze vergeben werden. Die Hamburger Wählerinnen und Wähler haben sowohl für die Wahlkreiswahl als auch für die Listenwahl fünf Stimmen. Nach der Zahl der erhaltenen Stimmen richtet sich, wer in die Bürgerschaft einzieht. Der Gestaltungsspielraum der Wählerinnen und Wähler ist groß. Sie können Personen unterschiedlicher Parteilisten ihre fünf Stimmen geben, und sie können einzelne Personen durch das Häufeln von Stimmen besonders stärken.

Diese Neuerung des Wahlsystems bedeutet einen Gewinn an Mitwirkung, aber auch einen erhöhten Informationsbedarf. Circa drei Prozent der Stimmen waren ungültig, und die Wahlbeteiligung war so niedrig wie nie zuvor. Ähnliches galt für Bremen. Kritiker der neuen Wahlsysteme erhoben daraufhin den Vorwurf, Hamburg und Bremen hätten mit dieser Maßnahme ihr Ziel einer besseren Bürgerbeteiligung verfehlt.

Dennoch zeigt dieses Beispiel, wie die politischen Parteien sich für Fragen der Bürgerbeteiligung auf Landesebene öffnen können. Hamburg zog aus der Erfahrung aber auch die Konsequenz, die Bürgerinnen und Bürger durch stetes Basteln am Wahlrecht nicht zu überfordern. 2009 änderte die Bürgerschaft die Landesverfassung und legte fest, dass das Parlament das Wahlrecht nur noch mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen ändern kann. Damit wird eine weitgehend überparteiliche Übereinstimmung gewährleistet. Außerdem sind Gesetze, die das Wahlrecht betreffen, nun auch der direktdemokratischen Mitbestimmung zugänglich. Das heißt: 2,5 Prozent der wahlberechtigten Hamburgerinnen und Hamburger können verlangen, dass Wahlrechtsänderungen, die von der Bürgerschaft beschlossen wurden, durch einen Volksentscheid mit Zweidrittelmehrheit bestätigt werden müssen.

Landesparteiensysteme

Unterschiede in der Parteienlandschaft von Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern sind die Regel. Neue Parteien schaffen gelegentlich den Einzug in die Landtage – doch weitaus seltener in den Deutschen Bundestag. Die Stadtstaaten hatten hier wegen ihrer sich rascher wandelnden Sozialstruktur und dem politischen Gewicht ihrer universitären Jugend eine gewisse Vorreiterrolle. Den neuen Parteien kommt meist die niedrigere Wahlbeteiligung bei Landtagswahlen zugute. Ihre Anhänger sind hoch motiviert und beteiligen sich in höherem Maße an der Wahl als die Anhänger anderer Parteien.

Das politische Spektrum der ausschließlich in den Landtagen vertretenen Parteien reicht vom rechtsextremistischen Protest über die populistische Mobilisierung des Bürgertums bis hin zur parteipolitischen Vertretung neuer gesellschaftlicher Strömungen. Mitte der 1960er-Jahre fand die rechtsextremistische NPD kurzfristig den Weg in eine Reihe von Landesparlamenten. Es gelang ihr, Kapital aus der Angst vor einer wirtschaftlichen Krise und der Ablehnung der außerparlamentarischen Oppositionsbewegung der 68er zu schlagen. Ab 2004 zog die NPD erneut in Landtage ein, dieses Mal in Sachsen (2004 und 2009) und Mecklenburg-Vorpommern (2006 und 2011). Die Rechtsextremisten versuchten nun, mit ausländerfeindlichen Parolen und Versatzstücken aus dem sozialistischen Vokabular der untergegangenen DDR Protest aus verschiedenen Richtungen zu bündeln. Die ebenfalls rechts stehenden Republikaner reüssierten in Baden-Württemberg 1992 und 1996 vor allem mit ihrer radikalen Haltung in Fragen der Zuwanderung und der Aufnahme von Asylbewerbern. Höchst überraschend war der Wahlerfolg der rechtsextremistischen DVU in Sachsen-Anhalt 1998 (12,9 Prozent), denn außer der Tatsache, dass die Partei mit großem finanziellem Aufwand in Postwurfsendungen und auf Plakaten gegen "die da oben" polemisierte, war von ihr nichts bekannt, weder ein Kandidat noch ein Programm. Im parlamentarischen Tagesbetrieb "zerfiel" die Partei rasch und verschwand nach der nächsten Wahl aus der Landespolitik.

Neben rechtsextremistischen Parteien kamen auch Rechtspopulisten in den Ländern zu begrenzten Wahlerfolgen. In Hamburg organisierte sich aus der bürgerlichen Mitte eine gegenüber den traditionellen Parteien skeptische STATT-Partei. Sie wurde 1993 nicht nur in die Bürgerschaft gewählt, sondern auch Koalitionspartner der SPD in der Stadtregierung. Nach internen Auseinandersetzungen konnte die STATT-Partei bei der darauffolgenden Wahl 1997 die Wähler nicht mehr überzeugen und zog nicht erneut in die Bürgerschaft ein. Der Protest der "bürgerlichen Mitte" Hamburgs versammelte sich stattdessen 2001 hinter der Person des Richters Ronald Schill, der durch seine Gerichtsurteile in der Presse ein Law-and-order-Image aufgebaut hatte. Die Partei Rechtsstaatlicher Offensive, genannt Schill-Partei, wurde 2001 zusammen mit der FDP Koalitionspartner der CDU. An Schills Versuchen, den Regierungschef Ole von Beust persönlich und politisch zu diffamieren, zerbrach die Koalition und damit auch die Schill-Partei. 2004 fanden deshalb vorgezogene Neuwahlen in Hamburg statt. Die Schill-Partei trat nicht mehr an. Weniger spektakulär war der Einfluss der Protestpartei "Arbeit für Bremen und Bremerhaven", die 1995 für eine Legislaturperiode in die Bremer Bürgerschaft gewählt wurde. In Bayern wurden die Freien Wähler, eine bundesweit sehr erfolgreiche kommunale Parteienformation, 2008 erstmals in den Landtag gewählt.

Verbreiterung des Parteien- und Koalitionsspektrums

Landtagswahlen bieten der Anhängerschaft neuer sozialer Bewegungen bzw. neuer gesellschaftlicher Strömungen eine erste Chance, sich parlamentarisch Gehör zu verschaffen. Bestes Beispiel hierfür sind die Grünen, die unter unterschiedlichen Bezeichnungen, zum Beispiel "Grüne Liste Umweltschutz" in Niedersachsen, "Alternative Liste" in Berlin oder "Grün-Alternative Liste" in Hamburg, zunächst bei Landtagswahlen erfolgreich waren. 1979 wurden sie in die Bremer Bürgerschaft gewählt, 1980 in das erste Parlament eines Flächenstaates, in Baden-Württemberg. Nachdem die Grünen auch in den hessischen Landtag eingezogen waren, traten sie 1985 mit Joschka Fischer, dem späteren deutschen Außenminister, als Umweltminister in einer Koalition mit der SPD in die Landesregierung Hessens ein. Ihr landespolitischer Erfolg setzte sich auch im Bund fort. Die Partei zog 1983 erstmals in den Deutschen Bundestag ein und etablierte sich als neue Kraft in der deutschen Politik. Mit ihr veränderte sich auch das Spektrum der wichtigen politischen Themen: Umweltpolitik wurde ein eigenständiges Politikfeld. Ob das auch in Zukunft für das Thema Netzpolitik gilt, muss sich noch herausstellen. Vertreten wird dieses neue Politikfeld von der Piratenpartei, die seit 2011 den Weg in die Landesparlamente von Berlin, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein mit deutlich über der Fünfprozenthürde liegenden Ergebnissen geschafft hat, allerdings bei der Landtagswahl in Niedersachsen 2013 nur 2,1 Prozent der Stimmen erhielt.

Die Landespolitik bietet den Bürgerinnen und Bürgern nicht nur Gelegenheit, ihre regionalen parteipolitischen Vorlieben ins Parlament zu wählen. Neue Parteienkonstellationen schaffen ebenso neue Koalitionsmöglichkeiten, von denen sich einige auch bundesweit durchsetzen. "Rot-grün" (SPD und Grüne) wurde erstmals 1985 in Hessen zu einer politischen Option; "Schwarz-grün" (CDU und Grün-Alternative Liste) 2008 in Hamburg. "Rot-rot" begann mit der Duldung einer Minderheitsregierung von SPD und Grünen durch die PDS in Sachsen-Anhalt 1994 und wurde dann 1998 zuerst in Mecklenburg-Vorpommern zur Realität, als die SPD mit der PDS eine Regierungskoalition einging. Eine "Ampelkoalition" aus SPD, FDP und Bündnis 90 regierte erstmals 1990 in Brandenburg und in der Formation SPD, FDP und Grüne zuerst 1991 in Bremen; eine "Jamaikakoalition" aus CDU, FDP und Grünen fand sich erstmalig 2009 im Saarland zusammen. In Hamburg wurden auch Koalitionen mit lokalen bürgerlichen Protestparteien gebildet, die im Bund keine Rolle spielten. In Schleswig-Holstein kam es 2012 zu einer Dreierkoalition mit dem nur dort kandidierenden SSW. Im Bund sind Dreiparteienkoalitionen (rechnet man die CDU/CSU Fraktion als eine "Partei") bisher nicht üblich. Die Landespolitik bietet da möglicherweise bereits einen Blick in die Zukunft der Bundespolitik. Neue Koalitionsformate sind auch hier denkbar, und je mehr sich der Trend zur kurzfristigen Wahlentscheidung und zur Verbreiterung des Parteienspektrums durchsetzt, desto wahrscheinlicher ist das Ende der Ära der Zweierkoalitionen im Bund.