IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Landespolitik

Direkte Demokratie

In Deutschland beschränkt das Grundgesetz auf Bundesebene den Spielraum für direktdemokratische Entscheidungen. Sie sind gefordert, wenn sich die Deutschen eine neue Verfassung geben wollen (Artikel 146 GG) und bei Vorhaben einer Neugliederung der Bundesländer (Artikel 29 GG). Nach dem vereinfachten Verfahren der Artikel 118 und 118 a, das die Entscheidung alleine den beteiligten Ländern überlässt und keine Bundesgesetzgebung erfordert, wurde bereits über eine Länderneugliederung abgestimmt. So entstand 1952 durch den Zusammenschluss der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern das Land Baden-Württemberg. Die Fusion Berlins und Brandenburgs, die die Landesparlamente schon beschlossen hatten, scheiterte 1996 in einem Volksentscheid.

In den Ländern gibt es dagegen auf kommunaler und auf Landesebene eine Reihe von Möglichkeiten zu direktdemokratischer Beteiligung. Diese sind sowohl "personenunmittelbar" (Direktwahl der Bürgermeister) als auch "sachunmittelbar" (Entscheidung über politische Vorhaben). Die Ausgestaltung der direktdemokratischen Verfahren unterscheidet sich von Land zu Land. Volksbegehren, bei denen ein bestimmter Anteil der Stimmen aller Wahlberechtigten (Quorum) erreicht werden muss, damit sie erfolgreich sein können, gehen Volksentscheiden voraus.

Auch aus anderen Gründen kann es zu Volksabstimmungen kommen. Die Entscheidung, das baden-württembergische Wahlvolk über den Bahnhofsneubau "Stuttgart 21" am 27. November 2011 abstimmen zu lassen, wurde von der Landesregierung nach Artikel 60, Absatz 3 der Landesverfassung herbeigeführt. Hier heißt es, dass die Landesregierung eine von ihr eingebrachte Gesetzesvorlage dem Volk zur Abstimmung vorlegen kann, wenn das Gesetz im Landtag keine Mehrheit findet und wenn ein Drittel des Landtags eine Volksabstimmung beantragt. Da die im März 2011 ins Amt gekommene grün-rote Regierung in der Frage "Stuttgart 21" nicht einig war, kam keine Regierungsmehrheit für einen Gesetzentwurf zustande. Damit das Ergebnis der Volksabstimmung zu "Stuttgart 21" gültig war, musste sich ein Drittel der Wahlberechtigten beteiligen.

Bestimmte Themenfelder werden von allen Landesverfassungen übereinstimmend von direktdemokratischer Einflussnahme ausgeschlossen, wie beispielsweise Haushaltspläne, Abgaben- und Besoldungsgesetze sowie Personalfragen. In einigen Ländern (Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz) kann mittels direktdemokratischer Instrumente der Landtag aufgelöst werden. Die Beteiligungshürden hierfür sind allerdings hoch, und bisher wurde noch kein Landtag durch Volksentscheid aufgelöst.

Unterschiede von Land zu Land wiederum gibt es bei den Durchführungsbestimmungen für direktdemokratische Verfahren ebenso wie bei deren thematischer Reichweite. Die wichtigsten Bestandteile von Durchführungsbestimmungen sind Quoren (also Beteiligungsschwellen, die überschritten werden müssen) und Fristen zur Initiierung eines Volks- oder Bürgerbegehrens. Hinzu kommt die Frage, ob die nötigen Unterschriften für ein solches Begehren frei oder in Amtsräumen gesammelt werden. Kommt es zum Entscheid, bestehen wiederum je nach Land unterschiedliche Quoren.

Volksbegehren

In der Landespolitik haben vor allem Volksbegehren zu den Schwerpunkten Bildung und Kultur sowie zu Fragen von Demokratie und Staatsorganisation Bedeutung. Beide Themenfelder betreffen originäre Landeskompetenzen. Fragen der Bildungs- und Kulturpolitik interessieren zudem viele Bürgerinnen und Bürger. Die Unzufriedenheit mit Schulsystemen und Einsparungen in der Bildungspolitik führten relativ häufig zur Einleitung von Volksbegehren. Dabei ging es entweder um den Erhalt der Lernmittelfreiheit oder um die Veränderung von Schultypen (christliche Schulen, Gesamtschulen). In vier Ländern wurde – allerdings erfolglos – ein Volksbegehren gegen die Einführung der Rechtschreibreform gestartet, die die Länder miteinander vereinbart hatten. Ein Scheitern der Rechtschreibreform-Vereinbarung in einzelnen Ländern hätte auch internationale Konsequenzen gehabt, denn die Schweiz und Österreich waren an dieser Vereinbarung beteiligt.

Volksbegehren und Volksentscheid in den deutschen Ländern: RegelungenVolksbegehren und Volksentscheid in den deutschen Ländern: Regelungen (Die Verwendung dieser Grafik ist honorarpflichtig.)
Die Volksbegehren im Bereich Demokratiefragen konzentrieren sich auf Reformen mit dem Ziel, mehr direkte Demokratie in den Ländern zuzulassen. Zum einen wirkte hier das Vorbild anderer Länder, zum anderen war das ein Erfolg des Vereins "Mehr Demokratie e. V.". Nachdem der Verein 1995 in Bayern den kommunalen Bürgerentscheid durchsetzen konnte, machte er es sich in den Folgejahren zur Aufgabe, in Bund und Ländern für mehr Möglichkeiten direktdemokratischen Entscheidens zu streiten.

Von 1946 bis 2011 wurden insgesamt 269 direktdemokratische Verfahren eingeleitet. Davon waren im Durchschnitt 29 Prozent erfolgreich. Erst seit den 1990er-Jahren kann man von einer nennenswerten Praxis direkter Demokratie in den Ländern sprechen. Von 1990 bis 1999 wurden 94 Volksbegehren gezählt, und von 2000 bis 2011 waren es 147. In wenigen Ländern gab es die Möglichkeit des Volksbegehrens schon 1946 (Bayern, Hessen) bzw. 1947 (Bremen, Rheinland-Pfalz). Die Hürden für ein Volksbegehren waren damals zudem relativ hoch. Die Bürgerinnen und Bürger der norddeutschen Länder (Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein) machten von direktdemokratischen Möglichkeiten am intensivsten Gebrauch.

Politische Parteien nutzen Volksbegehren als Möglichkeit politischer Mobilisierung, insbesondere wenn sie sich im Land in der Opposition befinden. Sie starten dabei solche Begehren selbst oder unterstützen Bürgerbewegungen organisatorisch und inhaltlich. Auf Landesebene oder in größeren Städten ist der Aufwand für ein Volksbegehren relativ hoch. Daher wachsen die Erfolgsaussichten, wenn eine politische Partei das Vorhaben unterstützt. Volksbegehren werden von ihren Unterstützern weniger als Konkurrenz zur Arbeit der Landesparlamente gesehen, sondern vielmehr als notwendige Ergänzung demokratischer Mitwirkung auf Landesebene. Selbst wenn ein Volksbegehren scheitert, hat es ein Thema auf die politische Tagesordnung gesetzt. Auch in allen Kommunalverfassungen der Länder gibt es inzwischen die Möglichkeit von Bürgerentscheiden und Bürgerbegehren. Bereits 1956 ermöglichte Baden-Württemberg direktdemokratisches Entscheiden in den Kommunen. Die anderen Länder folgten diesem Vorbild erst seit den 1990er-Jahren. Als letztes Land führte Berlin 2005 das Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene ein. Am stärksten genutzt wird das kommunale Bürgerbegehren in Bayern.

Quellentext

Wie Hamburgs Bürger mitregieren

Wird Hamburg gezwungen, sein gesamtes Energienetz wieder in Eigenregie zu betreiben? Die Stadt ist dagegen. Aber am Tag der Bundestagswahl wird es einen Volksentscheid geben, dessen Initiatoren den vollständigen Rückkauf der Energienetze von den Energieunternehmen Vattenfall und Eon fordern. Volksentscheide sind in Hamburg für Senat und Bürgerschaft verbindlich. [...]

Es ginge dann um etwa zwei Milliarden Euro, welche die Stadt zahlen müsste. Aus Sicht der Haushälter ist die Summe nicht aufzubringen. Insofern geht es bei dem Streit jetzt auch darum, ob durch einen erfolgreichen Volksentscheid das Haushaltsrecht der Bürgerschaft verletzt wird. Dabei ist Artikel 50 der Verfassung Hamburgs zu beachten: "Bundesratsinitiativen, Haushaltspläne, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmen sowie Dienst- und Versorgungsbezüge können nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein." Die CDU-Fraktion in der Bürgerschaft will die Berechtigung des Volksentscheids über die Energienetze deshalb gerichtlich klären. [...]

Was ein erfolgreicher Volksentscheid politisch bedeuten kann, weiß man in Hamburg nur zu gut. Als CDU und Grüne gemeinsam regierten, wollten sie die Einführung der Primarschule durchsetzen, scheiterten aber an einem Volksentscheid, den die Gegner der Primarschule unter dem Namen "Wir wollen lernen" für sich entschieden. Zwar sagen sowohl der damalige Bürgermeister Ole von Beust (CDU) als auch CDU und Grüne, die Koalition sei nicht am Scheitern der Schulreform zerbrochen, aber letztlich war es doch so. Von Beust trat damals unmittelbar vor dem Verkünden der Volksentscheid-Ergebnisse zurück.

Insofern weiß auch der amtierende Bürgermeister Olaf Scholz (SPD), dass ein siegreicher Volksentscheid über die Energienetze seine Regierung in Turbulenzen stürzen könnte. Wie er selbst zu "Unser Hamburg – unser Netz" steht, hat er mehrfach klargemacht. Er hält nichts von einem vollständigen Rückkauf. Es nütze nichts, nur die Kupferkabel zu besitzen, sagte er.

Die Wortwahl ist interessant. Scholz will die Bedeutung der Sachentscheidung herunterspielen, um politisch gewinnen zu können. Er weiß, dass der Senat sich zurückhalten muss. Deshalb übernehmen andere die Kritik an "Unser Hamburg – unser Netz". Zuletzt war das der Präses der Hamburger Handelskammer, Fritz Horst Melsheimer, der sogar von einem "unrühmlichen Beispiel für direkte Demokratie" sprach und die Volksinitiative aufforderte, die Diskussion "zu versachlichen". Eine komplette Rekommunalisierung der Strom- und Gasnetze bringe keinen Mehrwert.

Die Initiative warf Melsheimer sogleich vor, er argumentiere unseriös. Die Chancen einer Rekommunalisierung würden die Risiken deutlich übersteigen. Die Energiekonzerne seien nur auf Profitmaximierung gepolt. Kommunale Unternehmen wie etwa die Stadtwerke München zeigten, wie konsequenter Klimaschutz und der Ausbau der erneuerbaren Energien funktioniere.

Politisch interessant ist, wer "Unser Hamburg – unser Netz" trägt: Attac Hamburg, der Bund für Umwelt und Naturschutz Hamburg (BUND), Diakonie und Bildung des evangelisch-lutherischen Kirchenkreises Hamburg-Ost, die Initiative "Moorburgtrasse stoppen", "Robin Wood" und die Verbraucherzentrale Hamburg. Wortführer ist Manfred Braasch, Geschäftsführer des BUND in Hamburg. Braasch spielte schon bei der Klage gegen die Elbvertiefung eine zentrale Rolle, die einen Aufschub der Arbeiten erreicht hat und damit Senat und Wirtschaft in Hamburg schockierte. Anwaltliche Unterstützung für die Initiative gibt der Grünen-Politiker Till Steffen. In der Zeit von Schwarz-Grün war er Justizsenator.

In keinem anderen Bundesland sind Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide so beliebt wie in Hamburg. Sie sind professionell organisiert. Im Fall der Schulreform haben sie auch gezeigt, wie die Bürgerschaft politisch ohnmächtig gemacht werden kann. Nicht nur hatten alle Fraktionen vor dem Volksentscheid für die Schulreform gestimmt, die Bürgerschaft hatte sogar einen eigenen Antrag beim Volksentscheid gegen "Wir wollen lernen" vorgelegt. [...]

Frank Pergande, "Ohnmächtige Bürgerschaft", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 1. Februar 2013 (http://www.faz.net/-gpg-766v7)