IzpB 318: Föderalismus in Deutschland

3.5.2013 | Von:
Roland Sturm

Landespolitik

Aktionsfelder der Landespolitik

Für die Bürgerinnen und Bürger in den Ländern ist es entscheidend, dass ihre Vertreter in den Landtagen ihre Anliegen aufgreifen können. In einem Föderalismus der Politikverflechtung, wo Bund und Länder Entscheidungen häufig gemeinsam treffen, ist dies weniger der Fall als in einem Föderalismus, der den Ländern größere Autonomie gewährt. Dennoch gibt es Bereiche wie Innere Sicherheit, Medien, Bildung und Verwaltung, bei denen es in erster Linie auf die Länder ankommt. Die Föderalismusreform I von 2006 hat die Palette ausschließlicher Länderkompetenzen noch erweitert, zum Beispiel um den Nichtraucherschutz, den Ladenschluss, den Strafvollzug sowie die Besoldung, die Versorgung und das Laufbahnrecht der Landesbeamten. Eine wichtige Verantwortung der Länder ist diejenige für ihre Kommunen. Die Länder verabschieden Kommunalverfassungen und helfen finanzschwächeren Kommunen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Das Strukturproblem für die Landesparlamente, dass wesentliche Entscheidungen vor allem in der Regierungszusammenarbeit mit dem Bund bzw. im Kontext europäischer Vorgaben fallen, bleibt allerdings bestehen.

Rundfunk und Fernsehen

Die Zuständigkeit für Rundfunk und Fernsehen ist den Ländern zunächst aus historischen Gründen zugewachsen. Die alliierten Siegermächte veranlassten nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs in ihren Besatzungszonen die dezentrale Gründung von Rundfunkanstalten. Am 9. Juni 1950 gründeten die damaligen sechs Landesrundfunkanstalten Bayerischer Rundfunk, Hessischer Rundfunk, Radio Bremen, Süddeutscher Rundfunk (SDR), Südwestfunk (SWF) und Nordwestdeutscher Rundfunk (NWDR) sowie – mit beratender Stimme – der Rundfunk im Amerikanischen Sektor Berlins (RIAS) die Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschlands (ARD). Die Form der Arbeitsgemeinschaft garantiert ihren Mitgliedern bis heute volle Unabhängigkeit. Weitere Rundfunkanstalten kamen in den Ländern hinzu: In Berlin der Sender Freies Berlin (SFB) und, nach dem Beitritt des Saarlandes zur Bundesrepublik, der Saarländische Rundfunk. Der NWDR wurde in den Westdeutschen Rundfunk und den Norddeutschen Rundfunk aufgeteilt. Nach der deutschen Einheit ging der RIAS 1994 im bundesweit sendenden Deutschlandradio auf, das gemeinsam von ARD und ZDF getragen wird. Nach der Wiedervereinigung neu entstanden sind der Mitteldeutsche Rundfunk (MDR) und der Ostdeutsche Rundfunk Brandenburg (ORB). 1998 schlossen sich SDR und SWF zum Südwestrundfunk (SWR) zusammen. ORB und SFB fusionierten 2003 zum Rundfunk Berlin Brandenburg (RBB).

Die Rundfunklandschaft folgte also von Anfang an nicht exakt dem Prinzip: ein Land – eine Rundfunkanstalt, sondern war von den Entscheidungen der Besatzungsmächte geprägt. Später waren vor allem Kostengründe für die Zusammenschlüsse zu heute neun Rundfunkanstalten in 16 Ländern entscheidend. Aus Ersparnisgründen teilen sich beispielsweise auch die einzelnen Länderanstalten die Zuständigkeiten für Korrespondenten in aller Welt. Die Dritten Programme der Rundfunkanstalten, ebenso wie die Radioprogramme, sorgen dafür, dass über alle deutschen Länder berichtet wird. Gerade die Hinwendung der ARD zur regionalen Versorgung trägt wesentlich zum Bild des Föderalismus in der Öffentlichkeit bei und gibt Raum für Landespolitik in den Medien.

Die Rundfunkhoheit der Länder wurde 1961 durch das "Fernsehurteil" des Bundesverfassungsgerichts bestätigt. Es beendete die Pläne des damaligen Bundeskanzlers Konrad Adenauer, ein vom Bund kontrolliertes deutschlandweites Fernsehen zu schaffen. Die SPD-regierten Länder Hessen und Hamburg riefen gegen dieses Vorhaben das Bundesverfassungsgericht an. Das Gericht betonte in seinem Urteil unter anderem, dass das Grundgesetz dem Bund keine Kompetenzen auf dem Politikfeld Rundfunk gibt, die über technische Fragen der Übermittlung hinausgehen. Die Zuständigkeiten der Länder seien zu beachten. Das Zweite Deutsche Fernsehen wurde 1963 durch einen Staatsvertrag zwischen den Ländern gegründet.

Wirtschaftspolitik der Länder

Die Länder sind bemüht, die heimische Wirtschaft im Rahmen eigener industriepolitischer Fördermaßnahmen zu unterstützen und die Arbeitsplätze, teilweise auch in weniger konkurrenzfähigen Industriezweigen, möglichst lange zu erhalten. Nordrhein-Westfalen und das Saarland setzten sich für eine Zukunft der Kohle- und Stahlindustrie ein, die seit Ende der 1960er-Jahre einem stetigen Strukturwandel ausgesetzt war. 2012 schloss die letzte Zeche im Saarland. 2018 wird die letzte Zeche in Nordrhein-Westfalen folgen. Für die Küstenländer hat der Erhalt der Werftindustrie eine ähnlich strategische Bedeutung. Infrastrukturprojekte der Länder dienen dazu, Investoren und Touristen anzulocken bzw. den Industriestandort attraktiver zu machen und das Image des Landes zu pflegen. Hamburg beteiligte sich als Aktionär an Firmen, um diese aus Schwierigkeiten zu retten (z. B. Kosmetikkonzern Beiersdorf, Linien-Reederei Hapag-Lloyd). Damit sollen Standortverlagerungen oder das Fusionieren mit Unternehmen ohne Bindung zum Stadtstaat verhindert werden. Das VW-Gesetz gibt dem Land Niedersachsen ein Vetorecht bei Unternehmensentscheidungen von Volkswagen. Nicht alle Projekte gelingen: Beispiele für problematische "Leuchtturmprojekte", die die finanziellen Risiken (Insolvenz bzw. Kostenüberschreitung) eines solchen Länderengagements verdeutlichen, sind das Nürburgring-Projekt in Rheinland-Pfalz, der Space Park in Bremen, der Ausbau des Saarlandmuseums oder die Elbphilharmonie in Hamburg.

Technologietransfer

Alle Länder sehen in der Bildung den "Rohstoff" für künftige wirtschaftliche Erfolge. Die Wissenschaftspolitik der Länder ist deshalb auch Teil der Strategien zur Weiterentwicklung von Forschung und Technologie. Ausgelöst von Bemühungen der Länder Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen, den Technologietransfer von den Hochschulen in innovative Unternehmen zu verbessern, starteten in den 1980er-Jahren in allen Ländern Technologiezentren. Universitätsnah angesiedelt und unterstützt durch das Land, das die Grundausstattung der Zentren bereitstellt, sollen sie Start-up-Unternehmen und innovativen Gründern helfen, ihre neuen Produkte schneller marktfähig zu machen. In der Ulmer "Wissenschaftsstadt" wurde die direkte Anbindung der universitären Forschung an Forschungsabteilungen der Großindustrie (wie z. B. Daimler) verwirklicht. Zentrale Bezugsgruppe für die Wirtschaftspolitik der Länder sind die mittelständischen Unternehmen. Sie sind in besonderer Weise standorttreu und dem Land verbunden. Vor allem aber stellen sie Arbeitsplätze und – gemessen an der Betriebsgröße – die meisten Ausbildungsplätze bereit.

Mittelstandspolitik

Die Finanzierung der Kreditbedürfnisse des Mittelstandes geschieht zum größten Teil durch die im Besitz der Kommunen befindlichen Sparkassen, aber auch durch Fördermittel des Landes. Die Ministerpräsidenten verstehen sich als "Türöffner" für die Unternehmen ihres Landes und vertreten deren Interessen mit ihnen gemeinsam unter anderem auf Messen und Auslandsreisen. Vor der Finanzkrise von 2008 hatten die Länder schlagkräftige Landesbanken, die zum Teil im Besitz der Sparkassen waren. Während es bis Anfang der 1990er-Jahre noch bei allen (westdeutschen) Ländern Beteiligungen an einer Landeszentralbank gab, galt das 2011 nur noch für zwölf von 16 Ländern. Die Landesbanken hatten sich mit ihrem Geschäftsmodell immer mehr von ihrem öffentlichen Auftrag als Staats- und Sparkassenzentralbank sowie als Finanzierer des Mittelstandes entfernt. In der Bankenkrise nach 2008 erlitten sie wegen ihres Engagements im Investmentbanking bzw. anderer Fehlinvestitionen hohe Verluste. Heute haben die Landesbanken als Instrument der Landespolitik an Bedeutung verloren bzw. für einzelne Länder hohe Verbindlichkeiten hinterlassen. Sie mussten fusionieren oder wurden ganz abgewickelt. Übrig geblieben sind sechs Institute, die sich neue regionale Geschäftsfelder suchen müssen.

Glücksspielmonopol

Zu den Länderbefugnissen gehört auch die Regelung des Glücksspiels. Hier kooperieren die Länder, wie auch in einigen anderen Bereichen, per Staatsvertrag, also durch vertragliche Vereinbarungen zwischen den Ländern. Im Dezember 2011 unterzeichneten 15 der 16 Länder in Berlin einen neuen Glücksspielstaatsvertrag. Auch im Vorläufervertrag von 2007 war das Glücksspiel schon geregelt. Der Staatsvertrag geriet aber unter Druck, weil die Europäische Union in der bisherigen Tiefe der staatlichen Regelung des Wirtschaftszweigs Glücksspiel einen unzulässigen Eingriff in den europäischen Binnenmarkt sah. Die Länder betonen in ihrem neuen Glücksspielstaatsvertrag deshalb besonders die Ziele Suchtprävention und Jugendschutz. Schleswig-Holstein schloss sich der Einigung zunächst nicht an, nach dem Regierungswechsel 2012 nahm das Land jedoch Abstand von seinen liberaleren Regeln für Glücksspiele und beschloss, der Vereinbarung der anderen Länder beizutreten. Ob das Land damit auch die bereits erteilten Glücksspielkonzessionen an neue Anbieter zurücknehmen kann, ist juristisch noch ungeklärt.

Der Staatsvertrag hält am Lottomonopol der Länder fest. Für private Anbieter von Glücksspielen stehen nur 20 Lizenzen zur Verfügung. Auch das Internetverbot für Glücksspiele soll laut Staatsvertrag aufrechterhalten werden, was ausländische Anbieter, die circa 95 Prozent des Marktes in Deutschland kontrollieren, jedoch nicht betrifft, da sie nicht deutschem Recht unterliegen.

Das Bundesverfassungsgericht hält dieses Monopol nur bei einer konsequenten und glaubhaften staatlichen Suchtprävention für gerechtfertigt. Das Glücksspielmonopol der Länder ist auch bedroht, weil die EU-Kommission dieses als ungerechtfertigten Eingriff in den europäischen Binnenmarkt einstuft. Die Länder würden auf dieses Privileg jedoch nach wie vor ungern verzichten. Die nicht unerheblichen Lottoeinnahmen helfen ihnen, Kultur und Sport zu fördern. Außerdem sind Vorsitze von Landeslottogesellschaften beliebte und gut bezahlte Stellen.

Innere Sicherheit

Die Innere Sicherheit ist ein weiteres und besonders wichtiges Feld der Landespolitik. Die Landespolizei überwacht zum Beispiel die Sicherheit in und vor Fußballstadien und sorgt unter anderem für die friedliche Wahrnehmung des Demonstrationsrechts. Auch wenn die Aufgaben der Polizei in den verschiedenen Ländern ähnlich sind, ihre interne Organisation ist es nicht. Ob die Polizei diese an bestimmten Aufgaben ausrichtet oder an der regionalen Präsenz, bleibt den jeweiligen Ländern überlassen. Auch die Bezeichnungen der Dienststellen weichen voneinander ab: Die Polizeihauptwache in Nordrhein-Westfalen wäre in Niedersachsen ein Kommissariat. Gewichtigere Unterschiede bestehen in Detailregelungen polizeilicher Befugnisse wie beim "finalen Rettungsschuss" zur Rettung unbeteiligter Dritter, bei der Videoüberwachung oder bei verdachtsunabhängigen Kontrollen (Schleierfahndung). Zur Inneren Sicherheit gehört die Arbeit der Landesämter für Verfassungsschutz. Sie widmen sich der Abwehr von Gefahren, die etwa politischer und religiöser Extremismus für das Gemeinwesen bedeuten.

Der Strafvollzug, und somit auch die Verantwortung für die Unterbringung gefährlicher Straftäter, ist 2006 durch die damalige Föderalismusreform in die Hand der Länder gegeben worden. Sechs norddeutsche Länder kooperieren bei der Neuausrichtung der Sicherungsverwahrung, also der Unterbringung von Haftentlassenen, die aber wegen der Gefahr, die weiter von ihnen ausgeht, nicht auf freien Fuß kommen sollen. Nach höchstrichterlichem Urteil muss sich ihr weiterer Gewahrsam baulich und qualitativ vom Strafvollzug unterscheiden. Die Länderzusammenarbeit soll Kosten sparen. In Niedersachsen, Hamburg und Brandenburg entstehen neue Einrichtungen für die Sicherungsverwahrung. Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Bremen können Sicherheitsverwahrte in jede der drei Einrichtungen bringen. Kooperationsbereit sind auch die Länder Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland, allerdings ohne gemeinsam nutzbare Einrichtungen zu schaffen.

Auf dem Feld der Inneren Sicherheit wurde immer wieder deutlich, dass es der Zusammenarbeit der Landesbehörden untereinander sowie mit dem Bund bedarf, um Fehler und Effizienzverluste zu vermeiden. Kritiker der Länderkompetenzen im Bereich Innere Sicherheit, wie beispielsweise der frühere Bundesinnenminister Otto Schily, würden eine stärkere Rolle des Bundes beim Schutz der Öffentlichkeit vorziehen. Er forderte 2004 eine Zentralisierung des Verfassungsschutzes und mehr Kompetenzen für das Bundeskriminalamt. Die bisherige föderale Struktur sei ein "Sicherheitsrisiko". Neu entflammte diese Debatte 2012 angesichts der eklatanten Fahndungspannen im Zusammenhang mit den Morden der rechtsextremistischen NSU.

Bildungspolitik

Ähnlich kritisch wird die Zuständigkeit der Länder für das Politikfeld Bildung gesehen. Der Berliner Finanzsenator Ulrich Nussbaum formulierte 2012 provokant: "Ich persönlich könnte auch auf den Bildungsföderalismus gut verzichten." Günther Oettinger schlug 2007 in seiner Zeit als Ministerpräsident Baden-Württembergs ein bundesweites Zentralabitur vor, das in der Union einige Unterstützer fand. Innerhalb der Länder gibt es jedoch inzwischen, mit Ausnahme von Rheinland-Pfalz, überall in der Bundesrepublik ein landesweites Zentralabitur. Unterschiede bestehen in der konkreten Ausgestaltung, beispielsweise in der Auswahl und Anzahl der zu prüfenden Kernfächer. Annette Schavan brachte als Bundesbildungsministerin auch die Idee ins Gespräch, den Bund einige Universitäten übernehmen zu lassen. Die Länder sehen darin aber keine Verbesserung, weil die verfügbaren Finanzmittel durch "Bundesuniversitäten" für alle Hochschulen weniger würden.

Die Kritiker des Bildungsföderalismus, welche sich an der aus ihrer Sicht zu großen Vielfalt stören, übersehen zum Teil, dass schon eine verstärkte Kooperation der Länder in der Bildungspolitik im Gange ist. Der Druck, der von Qualitätsvergleichen wie der PISA-Studie ausgeht, hat in allen Ländern zu Bemühungen um eine bessere Qualität der schulischen und universitären Bildung geführt. Ab 2017 können beispielsweise die Abituraufgaben aus einem gemeinsamen Pool mit gleich schweren Aufgaben von den Ländern ausgewählt werden. So bleibt einerseits die Landeszuständigkeit erhalten, und es ist andererseits für eine vergleichbare Qualität des Abiturs gesorgt.

Bildungspolitik ist das "Hausgut" der Länder. Sie tragen damit in einem wichtigen Feld die Verantwortung für die zukünftigen Lebenschancen der Jugendlichen und Kinder. Das Bemühen, den Erwartungen an die Leistungsfähigkeit des Ausbildungssystems zu entsprechen, hat inzwischen zu einer Erweiterung der Vielfalt der Schulformen geführt. Das klassische dreigliedrige System aus Haupt-, Realschule und Gymnasium besteht heute nur noch in Bayern. In den anderen Ländern wird auf unterschiedliche Weise versucht, Alternativen zur Hauptschule zu finden bzw. die Schulformen zu integrieren. In der Hochschulpolitik ist die Vielfalt ebenfalls gewachsen. Bachelor- und Masterabschlüsse sind nicht nur von Land zu Land, sondern von Universität zu Universität deutlich unterschiedlich. Studierende können mehr Spezialisierungen wählen, das Angebot wird aber auch unübersichtlicher. Nur eine Entwicklung verlief einheitlich: Studiengebühren wurden in immer weniger Ländern erhoben und 2013 in den letzten Ländern, die sie beibehalten hatten, Niedersachsen und Bayern, abgeschafft.

Die Bildungspolitik bleibt wegen ihrer gesellschaftlichen Bedeutung eine Aufgabe, die die Länder – trotz der Kritik auch aus der Elternschaft, beispielsweise bei einem Wohnortwechsel über Landesgrenzen hinweg – nicht bereit sind, aufzugeben. Dies trägt der Tatsache Rechnung, dass es in der Gesellschaft eine Vielfalt pädagogischer Sichtweisen gibt, die sich auf Landesebene in der einen oder anderen Weise breiter niederschlagen können. Der Entscheidungsspielraum vor Ort wird in diesem Fall höher bewertet als die möglicherweise effizientere Ausrichtung an einer bundespolitischen Vorgabe.

Kulturpolitik

Kulturpolitik ist, wie die Bildungspolitik, vor allem Aufgabe der Länder. Über 80 Prozent der Kulturausgaben kommen aus den Haushalten der Länder und Kommunen. Letztere tragen dabei circa die Hälfte der Kulturbudgets. Im deutschen Föderalismus finden sich bedeutende Museen, Baudenkmäler oder Archive, wie die Deutsche Nationalbibliothek in Frankfurt am Main und Leipzig, nicht nur in der Hauptstadt Berlin, sondern im gesamten Land verteilt. Kommunale und Landesorchester und Theater sorgen für eine flächendeckende Versorgung der Bevölkerung. Der Bund hat dank seiner finanziellen Möglichkeiten seine Rolle in der Kulturpolitik, vor allem in Kooperation mit den Ländern, nach der deutschen Einheit verstärkt. Seit 1998 gibt es einen "Beauftragten der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien" im Range eines Staatsministers im Bundeskanzleramt. Er unterstützt Stiftungen, Verbände, Festspiele (Richard-Wagner-Festspiele in Bayreuth), die Denkmalpflege und die Förderung national bedeutsamer Sammlungen von Kulturgut (z. B. die Stiftung Preußischer Kulturbesitz in Berlin) sowie die kulturelle Filmförderung. 2002 nahm die Kulturstiftung des Bundes mit Sitz in den Franckeschen Stiftungen in Halle/Saale ihre Arbeit auf. Sie fördert Kunst und Kultur im Rahmen der Zuständigkeiten des Bundes. Die Länder sind zwar auf die finanzielle Unterstützung des Bundes bei einigen ihrer wichtigen Kulturaktivitäten angewiesen, sind aber skeptisch, wenn der Bund im Bereich Kultur eigenständige Initiativen startet.

Quellentext

Für eine stärkere Rolle des Bundes

[...] Der deutsche Bildungsföderalismus hat eine zerklüftete Schullandschaft geschaffen, die weltweit ihresgleichen sucht: mit 16 unterschiedlichen Schulsystemen, Lehrplänen und Versetzungsordnungen. Anfang des Jahrhunderts hatte der Pisa-Schock die Kultusminister für kurze Zeit zusammengeschweißt. Getrieben von der Öffentlichkeit und dem Bund, verständigten sie sich auf Lernziele in den Kernfächern, sogenannte Bildungsstandards.

Doch seit die KMK (Kultusministerkonferenz) die Alleinzuständigkeit für die Schulen übernommen hat, ist der Druck weg – und jedes Interesse an einer gemeinsamen Bildungspolitik verflogen [...] Beispiele [...] lassen sich leicht finden:
  • Gleich nach den Veröffentlichungen der Pisa-Ergebnisse 2001 versprachen die Kultusminister, das größte Bildungsproblem gemeinsam anzugehen: die schlechten Deutschkenntnisse von Schülern mit Migrationshintergrund. Auf die Förderinitiative wartet man noch heute. Stattdessen bastelten sich die Kultusminister jeweils ihre eigenen Deutschtests und ließen ihre eigenen Sprachprogramme entwerfen. Leider weiß niemand, was sie taugen, da die Kultusminister sich bis heute weigern, deren Wirksamkeit testen zu lassen.

  • Die Ausbildung der Lehrer gehört zu den Dauerbaustellen der Schulpolitik. Sie gilt als praxisfern und unstrukturiert. Schon 1970 beklagte der damalige Bildungsrat, dass Lehrer nur schwer von einem Bundesland zum nächsten wechseln könnten. Heute haben Pädagogikstudenten sogar Probleme, die Universität innerhalb eines Bundeslandes zu wechseln, da fast jede Hochschule ihr eigenes Reformmodell ausprobiert. Jürgen Zöllner, bis zu seinem Ausscheiden im vergangenen Jahr dienstältester Bildungsverantwortlicher der Republik, bescheinigte den Ländern ein "Totalversagen" auf diesem Feld.

  • Selbst wenn sich die Kultusminister einig sind, schaffen sie es, die Eintracht als Wirrwarr zu tarnen. Viele Bundesländer haben die Hauptschulen aufgelöst und mit den Realschulen fusioniert. Zu einem gemeinsamen Namen für den neuen Bildungsgang hat es nicht gereicht: In Hamburg heißt er Stadtteilschule, in Berlin Sekundarschule, in Bremen Oberschule und in Schleswig-Holstein Regionalschule.
Schließlich soll niemand auf die Idee kommen, ein Land hätte ein sinnvolles Konzept vom Nachbarn abgekupfert. Mit mehr als einem Dutzend Neuerungen – der Schulinspektion, der früheren Einschulung, dem islamischen Religionsunterricht – haben die Kultusminister in den vergangenen Jahren die Schulen überzogen. Mit den Nachbarn abgestimmt oder gar im größeren Rahmen evaluiert wurde keine der Maßnahmen, selbst eine Großreform wie die Verkürzung der Schulzeit auf zwölf Jahre nicht.

Das Denken eines Kultusministers endet an der Landesgrenze. In diesem Rahmen können manche Ressortpolitiker durchaus eine beachtliche politische Bilanz vorweisen. Für eine nationale Bildungsstrategie jedoch fehlen den Ländern der Wille, das Geld und die Strukturen. Ein Kollektivgremium wie die KMK, das bei wichtigen Fragen Einstimmigkeit verlangt und dessen Präsident turnusmäßig jedes Jahr wechselt, taugt per se nicht als Reformmotor. [...]

Niemand möchte, dass die Lehrpläne für ganz Deutschland in Berlin geschrieben werden. Genauso wenig verlangt irgendjemand, dass in Zukunft die Bundesbildungsministerin Lehrer oder Schulleiter in Flensburg oder Füssen aussucht. Vielmehr geht es darum, Bund und Ländern die Möglichkeit zu geben, in zentralen Fragen zusammenzuarbeiten. [...] Dabei wäre es eine Illusion, zu glauben, dass der Bund die Löcher in den Budgets der Länder stopft. Der Berliner Etat ist begrenzt, selbst wenn der Bund neue Steuermittel für die Schulen frei machen sollte. Die Bildung braucht den Bund jedoch vor allem als Druckmacher und Integrator. Er wird die Länder drängen, sich abzustimmen, Reformen zu prüfen und sich auf Standards zu einigen. [...]

Martin Spiewak, "Die Schulen brauchen jede Hilfe", in: Die Zeit Nr. 38 vom 13. September 2012 (http://www.zeit.de/2012/38/Schulen-Bildungspolitik-Kooperationsverbot)

Quellentext

Gegen zentralstaatlichen Dirigismus

Bei unseren europäischen Nachbarn erleben wir gegenwärtig eine Blüte des Föderalismus. Die Mehrheit der Schotten wünscht sich mehr Autonomie, die belgischen Sprachgruppen bauen die Zuständigkeiten ihrer Bundesstaaten aus, die Schweizer verteidigen ihre kantonale Unabhängigkeit. Auch Spanier, Franzosen und Italiener wollen weniger staatlichen Zentralismus.

Nur in der Bundesrepublik Deutschland hat der Föderalismus einen schlechten Ruf. Vielleicht, weil man verlernt hat wertzuschätzen, an was man gewöhnt ist. Dabei lassen es Bürger und Politiker nicht an abstrakten Bekenntnissen zum Föderalismus fehlen. Aber sobald es konkret wird, verunglimpft man ihn als "Kleinstaaterei".

Egal, ob es um das Abitur, ganz allgemein um Schulsysteme, um die Lehrerausbildung, das Hochschulwesen, die Lebensmittelaufsicht, die Atomaufsicht, den Verfassungsschutz, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk oder den Straßenbau geht – stets scheint es Argumente dafür zu geben, warum gerade in diesem Bereich Schluss sein sollte mit der Bundesstaatlichkeit.

Erstaunlicherweise setzen dabei Menschen, die sonst dem Staat kritisch gegenüberstehen, ein großes Vertrauen in den Zentralstaat. Wenn erst einmal die entsprechenden Zuständigkeiten in einer Bundesbehörde gebündelt seien, dann – so die Vorstellung – laufe alles wie am Schnürchen. Dabei zeigt die Lebenserfahrung bei bereits zentralisierten Aufgaben: Das ist mitnichten so. Im Gegenteil: Wenn auf Bundesebene etwas schief läuft, dann läuft es in einem viel größeren Maßstab schief.

Nehmen wir als Beispiel die Schulpolitik. Sicherlich mag es nervig sein, wenn bei einem Umzug von Oldenburg nach Stuttgart Schüler und Eltern mit neuen Anforderungen konfrontiert werden. Es kann auch sein, dass in einem Gymnasium in Bayern höhere Ansprüche gestellt werden als in einem Gymnasium in Berlin.

Ob das Gymnasium in Bayern dabei die gesellschaftlich besseren Ergebnisse erzielt, sei einmal dahingestellt. In jedem Fall aber ist dieser Unterschied das Resultat eines Wettbewerbs der Systeme. Wer sagt denn, dass ein Bundesschulministerium in Berlin den gymnasialen Standard auf bayerischem und nicht etwa auf bremischem Niveau festlegen würde?

Wie groß wäre das Geschrei, wenn plötzlich ein Ministerialrat in einer Berliner Zentralbehörde über schulische Angelegenheiten in Baden-Württemberg entschiede? Wenn bei entsprechender bundespolitischer Konstellation in Bayern die Gesamtschule durchgesetzt würde oder in Berlin wieder abgeschafft?

Zentralismus bringt nicht automatisch bessere Ergebnisse: Das französische Schulsystem mit seinen zentralstaatlich festgelegten Prüfungen erweist sich in den Pisa-Untersuchungen als keineswegs leistungsfähiger als das deutsche, föderalistische.

Der deutsche Föderalismus krankt nicht daran, dass die Bundesländer zu eigenständig sind, sondern daran, dass sie stets ihre regionalen Lösungen bundesweit durchsetzen möchten, dass sie also mit Unterschieden nicht umgehen können.

Das würde in unserem Beispiel heißen: Statt dass die Bayern versuchen, das bayerische Abitur in Bremen durchzusetzen, sollten sie die Bremer Abiturienten mit deren Hochschulreife akzeptieren. Bremen wiederum müsste sich bemühen, von den erfolgreicheren Bildungswesen zu lernen. Denn auch das gilt: ob Bund oder Länder, dem Grundgesetz sind alle staatlichen Ebenen verpflichtet. Und das fordert die "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" in Deutschland, nicht die Gleichheit.

Sicherlich: Der Preis dieses wettbewerblichen, föderalen Systems sind Ungerechtigkeiten im Einzelfall. Es stellt auch hohe Anforderungen an die Flexibilität der Bundesbürger. Aber kein System ist hundertprozentig gerecht. Ein Ende des Föderalismus und ein zentralstaatlicher Dirigismus wären auf jeden Fall die schlechtere Alternative.

Markus Reiter, "Wider die Föderalismuskritik. Für einen Wettbewerb zwischen den Bundesländern", dradio.de, 21. Februar 2012 (http://www.dradio.de/dkultur/sendungen/politischesfeuilleton/1682212/)