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IzpB Internationale Sicherheitspolitik

15.7.2015 | Von:
Sven Bernhard Gareis

UNO – Stärken und Schwächen einer Weltorganisation

Grenzen der Handlungsfähigkeit



Zweifellos eröffnet die UNO ihren Mitgliedstaaten und Partnern vielfältige Möglichkeiten zu internationaler Zusammenarbeit und kollektivem Handeln. Zugleich jedoch ist die politische Praxis der Vereinten Nationen gerade in der Friedenssicherung häufig durch halbherzige Entscheidungen gekennzeichnet, die nach langwierigen Diskussionen zustande kommen und dann unzureichend ausgeführt werden.

Neben den bürokratischen Hemmnissen, die in jeder Großorganisation auftreten, zeigt sich hier ein Grundproblem, welches die Arbeit der UNO durchgängig prägt: Einerseits haben sich die Mitgliedstaaten der UNO auf der Grundlage des Prinzips souveräner Gleichheit angeschlossen, andererseits ist es der Zweck dieser Organisation, die souveränen Rechte der Staaten – etwa bei der Anwendung von Gewalt, bei den Menschenrechten oder beim Klimaschutz – zugunsten gemeinschaftlicher Interessen zu begrenzen bzw. zu kontrollieren. Vor dem Hintergrund dieser Grundspannung versuchen die Staaten im Rahmen ihrer Machtmittel und Durchsetzungsfähigkeit, ein höchstmögliches Maß an eigenen Interessen zu realisieren. Da sich souveräne Staaten ungern überstimmen lassen, besteht in der UNO das ungeschriebene Gesetz, Entscheidungen mit einer breiten Mehrheit, möglichst im Konsens zu treffen. Entsprechend lang gestalten sich dann die Verhandlungen zwischen den 193 Staaten und entsprechend weich sind dann oft die erzielten Kompromisse.

Das Wechselspiel von machtvoller Interessendurchsetzung und Zwang zur Konsensfindung lässt sich im Sicherheitsrat gut beobachten: Dort kommen Entscheidungen zustande, wenn neun der 15 Mitglieder zustimmen – und keines der fünf ständigen Mitglieder mit "Nein" stimmt (Art 27). Das aus Artikel 27 resultierende Vetorecht erlaubt es den "Großen Fünf", jede Entscheidung zu blockieren. Wenn Staaten also ein Anliegen erfolgreich durch den Sicherheitsrat bringen wollen, bedarf es der konstruktiven Überzeugungsarbeit, um die Mehrheit im Sicherheitsrat zu gewinnen oder zumindest die Duldung durch die Veto-Mächte (eine Enthaltung zählt nicht als Ablehnung) zu erreichen. Während des Kalten Krieges haben insbesondere die USA und die Sowjetunion die Arbeitsfähigkeit des Sicherheitsrates massiv eingeschränkt, weil sie ihr Vetorecht fast schon gewohnheitsmäßig einsetzten. Seit einem Vierteljahrhundert ist die Bereitschaft, einen Konsens zu suchen, deutlich gestiegen, was sich in zahlreichen Resolutionen des Sicherheitsrates zu wichtigen Fragen wie etwa zum Umgang mit innerstaatlichen Konflikten niederschlägt. Gleichwohl bleiben sowohl die Drohung mit dem Veto als auch sein Gebrauch fester Bestandteil der Verhandlungsführung der ständigen Mitglieder, die damit jeder Resolution des Sicherheitsrates ihren Stempel aufdrücken – oder eben auch Verhandlungen verzögern und Entscheidungen verhindern können. Dies tritt besonders deutlich in Situationen zutage, in denen die ständigen Mitglieder selbst betroffen sind: Als die USA den Irak angriffen (2003) oder wenn Russland gegenwärtig die Ukraine destabilisiert und zerteilt (2014), sind Maßnahmen des Sicherheitsrates ausgeschlossen. Wenn wie etwa im Falle Israels (USA) oder Syriens (Russland, China) vitale Interessen der Großen Fünf betroffen sind, kommt es statt zu wirksamen Maßnahmen meist ebenfalls nur zu Formelkompromissen.

Insgesamt gesehen ist die UNO als Organisation auf der obersten Machtebene im Sicherheitsrat wie auch in den Debatten in der Generalversammlung so stark oder so schwach, wie es ihre Mitgliedstaaten wollen.

Verhaltene Reformen



Seit ihrer Gründung 1945 haben sich die Vereinten Nationen beständig weiterentwickelt und erneuert. In die sieben Jahrzehnte ihrer Existenz fielen Entwicklungen wie der Ost-West-Konflikt, der Prozess der Dekolonisation und die Nord-Süd-Problematik mit ihrem globalen Wohlstandsgefälle. Dem Ende der bipolaren Ordnung schließlich folgte ein rasantes Zusammenwachsen der Welt unter den Vorzeichen der Globalisierung mit neuen Chancen und Risiken.

Als Antwort auf die neuen Herausforderungen hat sich die UNO, insbesondere unter ihren Generalsekretären Boutros Boutros-Ghali (1992–1996) und Kofi Annan (1997–2006) einer Reihe von Reformprogrammen unterworfen. So wurde die Friedenssicherung durch Blauhelme konzeptionell fortentwickelt, die Arbeit des Sekretariats wurde gestrafft und professionalisiert, die Finanzierung der Organisation selbst wie auch ihrer Aktivitäten auf eine neue, verlässlichere Basis gestellt.

Große Reformschritte, die zu neuen institutionellen Zuschnitten und veränderten Entscheidungsverfahren geführt hätten, sind dagegen unterblieben. Insgesamt ist das Beharren der Staaten auf ihren Rechten und Privilegien größer als ihr Interesse, eine schlagfähige Organisation zu schaffen. Der Reformgipfel zum 60. Bestehen der UNO beließ es 2005 im Wesentlichen bei kleineren Schritten wie der Schaffung des Menschenrechtsrates und der Kommission für Friedenskonsolidierung sowie der Auflösung des Treuhandrates.

Der verhaltene Reformwille zeigt sich insbesondere beim Sicherheitsrat, der bezüglich seiner ständigen Mitglieder noch immer die weltpolitische Situation zum Ende des Zweiten Weltkrieges widerspiegelt und bei den nicht ständigen Mitgliedern die Lage zu Beginn der 1960er-Jahre, als deren Zahl von sechs auf zehn erhöht wurde. Die Reformdebatte läuft seit Beginn der 1990er-Jahre, doch gibt es keine Übereinstimmung, welche konkreten Schritte ergriffen werden sollen, um das mächtigste UN-Organ umzugestalten. Ein großes Lager, dem auch Deutschland angehört, plädiert für sechs neue ständige Sitze ohne Vetorecht, viele Staaten der Afrikanischen Union (AU) bestehen jedoch auf einer Gleichbehandlung von alten und neuen ständigen Mitgliedern in dieser Frage. Andere Staaten um Italien wiederum streben nach weiteren nicht ständigen Sitzen mit der Möglichkeit der unmittelbaren Wiederwahl, weil sie sich davon größere Einflussmöglichkeiten versprechen. Die fünf ständigen Mitglieder sehen keinen Anlass, sich in dieser Frage zu engagieren und profitieren von der sich hinziehenden Diskussion insofern, als ihre Privilegien weiter unangetastet bleiben. In den Jahren seit dem letzten größeren Reformversuch 2005 haben sich keine wirklich neuen Rahmenbedingungen ergeben, sodass auch zum 70. Geburtstag der UNO im Oktober 2015 nicht mit aussichtsreicheren Initiativen gerechnet werden kann. Sowohl hinsichtlich der Arbeitsweisen des Sicherheitsrates wie auch bei der Ausrichtung der Vereinten Nationen insgesamt ist daher wahrscheinlich, dass die Organisation weiter mit dem Bestehenden leben und mit Blick auf Reformen zur Politik der kleinen Schritte gezwungen ist.

Alternativen zur UNO?



Die oft langwierigen Entscheidungsprozesse, die ausbleibenden Reformen, vor allem aber die Abhängigkeit von Ländern wie China und Russland bei Entscheidungen des Sicherheitsrates haben in westlichen Ländern, insbesondere in den USA, zu einem Nachdenken über Alternativen zur UNO geführt. Wenn – so die Annahme – die demokratische Staatsform die zumindest tendenziell friedlichste und menschenwürdigste darstellt, sollte ihren Vertretern auch eine eigenständige Legitimation für die Ergreifung friedenssichernder Maßnahmen bis hin zur militärischen Intervention zukommen. Seit der Jahrtausendwende werden in US-amerikanischen think tanks und Intellektuellenkreisen daher Vorstellungen von einer "Liga der Demokratien" propagiert, die eine bessere Alternative zu den Vereinten Nationen mit ihrer Mehrheit von teils äußerst fragwürdigen Regimen darstellen könnte. Auch tauchte in der Debatte immer wieder eine "globale NATO" als Vertreterin westlicher Sicherheitsinteressen auf. Mit der 2008/09 ausgebrochenen globalen Wirtschafts- und Finanzkrise ist zudem die Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G 20) als Kern einer künftigen Weltordnungspolitik ins Spiel gekommen. Doch selbst wenn sich gerade die letztere Gruppe im globalen Maßstab ungleich repräsentativer darstellt als eine Interessengemeinschaft westlicher Industrienationen: Allen denkbaren Alternativen zur UNO ist gemeinsam, dass sie das Machtgefälle zwischen Arm und Reich oder Stark und Schwach weiter vergrößern und die schon deutlich ausgeprägte Legitimationsproblematik bei Entscheidungen von globaler Tragweite zusätzlich verschärfen würden.

Fazit: eine unvollkommene, aber unverzichtbare Organisation



Die internationale Politik wird auch im 21. Jahrhundert maßgeblich von den Staaten beeinflusst, aber nicht von ihnen allein gestaltet. Längst haben transnationale, von staatlichen und nicht staatlichen Akteuren getragene Netzwerke an Bedeutung gewonnen, um die Unzulänglichkeiten rein zwischenstaatlicher Kooperationsprozesse auszugleichen. Mit ihren engen Verbindungen sowohl in die Staatenwelt wie auch in die globale Zivilgesellschaft (Nichtregierungsorganisationen) hinein könnte die UNO den Rahmen für eine neue global public policy bilden, eine Weltordnungspolitik, die alle wesentlichen Akteure bei der Suche nach gemeinsamen Lösungen der zahlreichen Menschheitsprobleme zusammenführt.

Wie die nur verhaltenen Reformschritte zeigen, bevorzugen die Mitgliedstaaten jedoch eine eher schwache Weltorganisation, die ihre nationalen Souveränitätsrechte nur in möglichst geringem Maße einzuschränken vermag. Die Aussichten der UNO, zur Gestalterin einer neuen Weltordnungspolitik heranzureifen, erscheinen vor diesem Hintergrund als eher gering.

Wenn jedoch die Rückkehr des Faustrechts in die internationale Politik vermieden und weiter nach kooperativen Lösungen für globale Probleme gesucht werden soll, muss es Steuerungsmechanismen geben, welche die willkürliche Anwendung von Gewalt durch einzelne oder Gruppen von Staaten zumindest reduzieren, die Interessen auch der Schwächeren berücksichtigen und Menschheitsinteressen wie eine gesunde Umwelt sowie eine nachhaltige Entwicklung fördern. Daher bleibt die UNO trotz ihrer Schwächen eine unverzichtbare Organisation, die ihre Mitglieder immer wieder an deren selbst eingegangene Verpflichtungen zum Wohle der Menschheit erinnert und deren Einhaltung anmahnt.
Reformsegel setzen (© Gerhard Mester / Baaske Cartoons)



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