IzpB Internationale Sicherheitspolitik

15.7.2015 | Von:
Heike Krieger

Das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung

Frühwarnmechanismen

Klarere Entwicklungen zeichnen sich auf der institutionellen Ebene ab. Der UN-Generalsekretär hat im Hinblick auf die Umsetzung der Internationalen Schutzverantwortung innerhalb der Vereinten Nationen zwei Institutionen errichtet, die der Frühwarnung dienen sollen. Seit 2004 findet sich ein "Sonderberater für die Prävention von Genozid" (Special Adviser on the Prevention of Genocide) sowie ein Sonderberater zur Internationalen Schutzverantwortung. Die Aufgabenbereiche der beiden ergänzen sich. Der Sonderberater für die Prävention von Genozid ist unter anderem dafür zuständig, die wesentlichen Akteure zu mobilisieren, wenn sich die Gefahr eines Genozids abzeichnet. Der Sonderberichterstatter für die Internationale Schutzverantwortung soll demgegenüber vorrangig die Entwicklung auf konzeptioneller Ebene vorantreiben.

Auf der institutionellen Ebene der Vereinten Nationen ist auch der Menschenrechtsrat in das Frühwarnsystem eingebunden. Diesem stehen hierbei zahlreiche Instrumente zur Verfügung, wie zum Beispiel die Durchführung von Sondersitzungen zu Situationen und Konflikten, in denen schwerste Menschenrechtsverletzungen stattfinden, verbunden mit der Verabschiedung entsprechender Resolutionen. Seit 2006 hat der Menschenrechtsrat 20 solcher Sitzungen durchgeführt, unter anderem zu Darfur (2006), zur Demokratischen Republik Kongo (2008), zur Elfenbeinküste (2010), zu Libyen (2011), zu Syrien (2011/2012) und zur Lage in der Zentralafrikanischen Republik (2014). Dabei hatte der Menschenrechtsrat beispielsweise im Fall Libyens ausdrücklich auf die Schutzverantwortung des Staates in seiner Resolution Bezug genommen, worauf sich wiederum der Sicherheitsrat in der Resolution 1970 (2011) berief. Des Weiteren kann der Menschenrechtsrat Untersuchungs- und Erkundungskommissionen einsetzen und den Hohen Menschenrechtskommissar per Mandat beauftragen, mit den Parteien in einen Dialog einzutreten. Zukünftig sollten die Interaktionsmöglichkeiten zwischen Sicherheitsrat und Menschenrechtsrat weiter vertieft werden. Als Mittler agiert bereits der Hohe Menschenrechtskommissar, der im Rahmen von Anhörungen den Sicherheitsrat über schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen informiert.

Schutzverantwortung und Regionalorganisationen

Um militärische Einsätze zur Erfüllung der Schutzverantwortung politisch zu legitimieren, ist die Einbindung von Regionalorganisationen wichtig. Dies hat vor allem das Beispiel Libyens deutlich gemacht. Hier rief die Arabische Liga den UN-Sicherheitsrat auf, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, unverzüglich eine Flugverbotszone über Libyen zu errichten und Sicherheitszonen für die Zivilbevölkerung zu gewährleisten. Diesem Ruf wird ein erheblicher Einfluss auf die Entscheidungsfindung im Sicherheitsrat zugemessen. So hat der Sicherheitsrat in seiner Resolution 2150 (2014) zur Internationalen Schutzverantwortung die besondere Rolle der Regionalorganisationen betont. Dazu gehört auch Artikel 4 (h) des Gründungsstatuts der Afrikanischen Union (AU) aus dem Jahr 2000. Danach kommt der Union auf der Grundlage einer Entscheidung ihrer Unionsversammlung ein Recht zum militärischen Eingreifen in einem Mitgliedstaat zu, wenn sich dort Kriegsverbrechen, ein Genozid oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit ereignen. Der Gründungsakt unterscheidet dabei zwischen den Mitgliedstaaten, die nach Artikel 4 (g) die Souveränität der jeweils anderen Mitgliedstaaten zu beachten haben, und der Union selbst, der eine Internationale Schutzverantwortung zukommt. In der Praxis handelt es sich bei der AU allerdings um Einsätze von Friedenstruppen, denen der betroffene Staat zustimmt, wie etwa in Burundi, im Sudan und in Somalia. Entscheidungen zu Militärinterventionen – etwa in Darfur – konnte die Afrikanische Union demgegenüber nicht treffen. Auch hier fallen normativer Anspruch und politische Realität weit auseinander.

Auch auf Ebene der Europäischen Union nehmen Aktivitäten zur Verwirklichung der Internationalen Schutzverantwortung zu, wenn sich auch Vieles auf Berichte und Diskussionen beschränkt. Seit 2005 finden sich in außenpolitischen Erklärungen der EU regelmäßig Bezugnahmen auf die Internationale Schutzverantwortung, wie zum Beispiel im Bericht über die Umsetzung der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2008. Insbesondere Resolutionen des Europäischen Parlaments berufen sich auf die Internationale Schutzverantwortung. Allerdings wird kritisiert, dass die EU bislang nicht hinreichend präventiv tätig werde und die Koordination innerhalb der EU noch unzureichend sei. Das Europäische Parlament hat im April 2013 zahlreiche Empfehlungen an die anderen EU-Organe dazu ausgesprochen, wie die Internationale Schutzverantwortung zukünftig stärker in die Arbeit der EU integriert werden könnte. So schlägt das Parlament vor, Berichtspflichten sowie Frühwarnmechanismen zu verstärken und die Internationale Schutzverantwortung in die Entwicklungspolitik der EU einzubinden.

Internationale Schutzverantwortung und der Internationale Strafgerichtshof (IStGH)

Zunehmend wird eine unmittelbare Verbindung zwischen den Funktionen des Internationalen Strafgerichtshofes und der Internationalen Schutzverantwortung betont. Denn die Tatbestände, die die Internationale Schutzverantwortung auslösen, entsprechen weitgehend den internationalen Verbrechen, die durch das Statut des Gerichtes in Den Haag unter Strafe gestellt werden. Diese Verknüpfung ist im Libyenkonflikt praktisch geworden, als der Sicherheitsrat die Situation in dem afrikanischen Land unter Bezugnahme auf die Internationale Schutzverantwortung an den Internationalen Strafgerichtshof überwiesen hat. Der IStGH hat in der Folge im Jahr 2011 einen Haftbefehl wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit unter anderem gegen Saif Al-Islam Gaddafi erlassen, den Sohn des ehemaligen libyschen Diktators. Bislang hat sich die neue libysche Regierung allerdings geweigert, Gaddafi nach Den Haag zu überstellen.

Die Arbeit des Internationalen Strafgerichtshofes wird dabei als Wahrnehmung der Internationalen Schutzverantwortung gesehen, weil der Herstellung strafrechtlicher Verantwortlichkeit eine abschreckende Funktion zukomme und – so der UN-Generalsekretär – dadurch die Glaubwürdigkeit der Institutionen gestärkt werde (Bericht des UN-Generalsekretärs, 2013, § 40). So verstanden, droht allerdings das Konzept der Schutzverantwortung, die internationale Ordnung zu überfordern. Denn es scheint mehr zu versprechen, als die internationalen Institutionen unter den gegebenen Bedingungen zu leisten vermögen. Die Schwierigkeiten, denen sich der Internationale Strafgerichtshof selbst gegenüber sieht, zeigen sich zum Beispiel am Fall Darfur, den der Sicherheitsrat an den IStGH überwiesen hatte. Hier erging im Jahr 2009 ein Haftbefehl gegen den amtierenden Staatspräsidenten des Sudan Omar al-Baschir. Allerdings wurde Baschir bislang nicht an den Gerichtshof überstellt, und die Afrikanische Union hat den Gerichtshof in der Folge scharf kritisiert, weil sich das Verfahren gegen einen amtierenden Staatspräsidenten richtet. Hierin wird eine Bevormundung durch westliche Staaten gesehen, denen vorgeworfen wird, beim Umgang mit schwersten Menschenrechtsverbrechen nicht immer die gleichen Standards anzulegen. Eine Reihe von afrikanischen Staaten hat sich dementsprechend geweigert, Baschir trotz einer entsprechenden Rechtspflicht an den Gerichtshof auszuliefern. Den Vorwurf unterschiedlicher Standards sehen Teile der internationalen Öffentlichkeit bekräftigt durch den Umstand, dass der Sicherheitsrat die Situation in Syrien bislang nicht an den Internationalen Strafgerichtshof überwiesen hat. Auch dies droht die Glaubwürdigkeit der internationalen Institutionen zu unterminieren.

Quellentext

Gerechtigkeit als Hindernis für Frieden?

Der Internationale Strafgerichtshof sieht sich der Kritik ausgesetzt, die drohende Verfolgung von Kriegsverbrechern würde Friedensprozesse behindern: Machthaber sind nämlich häufig nur zum Friedensschluss bereit, wenn sie im Gegenzug Straffreiheit erhalten. Das Statut des Strafgerichtshofes schließt Amnestien jedoch im Allgemeinen aus. Die Angst vor strafrechtlicher Verfolgung mag deshalb Konfliktparteien dazu verleiten, durch die Fortsetzung gewaltsamer Auseinandersetzungen ihre Macht zu erhalten. Bleiben in einer Post-Konfliktgesellschaft schwerste Verbrechen aber ungesühnt, drohen ebenso Rechtlosigkeit und neue Gewalttaten. Wenn innerstaatliche Gerichte tatsächlich oder politisch nicht in der Lage sind, Politik und Militär zur Verantwortung zu ziehen, kann der Internationale Strafgerichtshof diese Aufgabe übernehmen und zur Rechtsdurchsetzung beitragen. Damit wird den Opfern auch ein Rahmen geboten, in dem sie emotionale und finanzielle Genugtuung erlangen können, auch wenn es vom Einzelfall abhängen wird, ob die aufwendigen Strafverfahren ein Gefühl von Gerechtigkeit als Grundlage eines friedvollen Zusammenlebens schaffen oder ob sie alte Wunden aufbrechen und einem Neuanfang im Wege stehen. Vor allem kann ein robustes internationales System auf zukünftige Täter abschreckend wirken und dazu beitragen, schwerste Menschenrechtsverletzungen zu vermeiden, auch weil Drittstaaten davon abgehalten werden, mutmaßlichen Kriegsverbrechern Schutz zu bieten. So kann die internationale Strafgerichtsbarkeit auch die Glaubwürdigkeit der internationalen Gemeinschaft stärken.


Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten

Das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung ist schließlich eng verknüpft mit dem Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten. Seit Ende der 1990er-Jahre verabschiedet der Sicherheitsrat thematische Resolutionen zu abstrakten Problemlagen im Rahmen allgemeiner Debatten. Neben dem Schutz von Kindern und Frauen steht hier der Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten im Vordergrund. In der Folge ist die Ermächtigung, Maßnahmen zum Schutz von Zivilisten vor Gewalt zu ergreifen, Bestandteil der Mandate von UN-Friedenstruppen geworden, wie zum Beispiel bei MONUSCO in der Demokratischen Republik Kongo. Das Konzept ist dabei weit angelegt, indem es nicht nur die Pflichten zum Schutz der Zivilbevölkerung aus dem IV. Genfer Abkommen von 1949 und seinen beiden Zusatzprotokollen von 1977 erfasst, sondern auch andere menschenrechtliche Schutznormen, Flüchtlingsrecht und Völkerstrafrecht (Wills 2009) einbezieht. Trotz anfänglicher Abwehrreaktionen Chinas und Russlands ist dabei das Konzept des Schutzes von Zivilisten mit der Internationalen Schutzverantwortung in den einschlägigen Resolutionen verknüpft worden. Beide Konzepte haben erheblich dazu beigetragen, den Charakter von Friedenstruppeneinsätzen zu verändern und den Schutz der Zivilbevölkerung in den Vordergrund der Missionen zu rücken.

Quellentext

Schutzverantwortung: Anspruch und Wirklichkeit

[…] Auf den ersten Blick scheint sich R2P [Responsibility to Protect, Anm. d. Red.] mit den schwersten Verstößen der Menschheit zu befassen. Es geht darum, gemeinsam gegen die Möglichkeit von "Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und ethnischen Säuberungen" vorzugehen, wie es das Ergebnisdokument des Weltgipfels der Vereinten Nationen (VN) 2005 präzise formuliert. Die Doktrin versucht sich bewusst von ihrer Vorgängerin – der humanitären Intervention – zu distanzieren, die aufgrund von doppelten Maßstäben und Inkonsistenzen, vor allem in ihrer Ausführung, erhebliche Kritik hervorgerufen hatte. Schon jetzt zeigt sich, dass R2P mit ähnlichen Herausforderungen kämpft. Sie wird ihrem eigenen Auftrag nicht gerecht, und aus meiner Sicht sprechen drei Gründe dafür, dass sich voraussichtlich wenig daran ändern wird.

Erstens agiert R2P politisch gesehen nicht im luftleeren Raum. Sie stellt sich als neutrales Bemühen um Wiederherstellung der Menschlichkeit auf schlimmen Kriegsschauplätzen dar. Aber in Wirklichkeit ist sie zwangsläufig in der Parteipolitik der Großmächte verhaftet. Wenn viel auf dem Spiel steht (strategische Interessen), versuchen die Großmächte, die Rahmenbedingungen eines Schauplatzes zu ändern, und leiten manchmal – weit über ihr Mandat hinaus – einen "Regimewechsel" ein. Wenn wenig auf dem Spiel steht, reagieren sie gleichgültig oder ablehnend. Dabei wird in keiner Weise die grundlegende strukturelle Dimension der Herrschaftsverhältnisse thematisiert, die überhaupt erst diese groben Übertretungen verursacht. Es ist unwahrscheinlich, dass diese strukturellen Ungleichheiten leicht verändert werden können, da sie die Privilegien der dominierenden Akteure im internationalen System zementieren.

Zweitens mutet der Anspruch, bis zu einem gewissen Grad allgemeingültig zu sein, verdächtig an. Die gegenwärtige Konstellation des VN-Sicherheitsrats (eine weitere asymmetrische Institution) lässt vermuten, dass es keinen Konsens darüber gibt, welche Bedingungen für die Geltendmachung von R2P eintreten müssen. Selbst diejenigen, die eng mit dem R2P-Prozess verbunden sind, wie Edward Luck, Berater des VN-Generalsekretärs, geben zu, dass die "Selektivität" des Engagements ein kontroverses politisches Thema ist und bleibt. China, Russland, Brasilien, Deutschland und Indien enthielten sich bei der Abstimmung zur VN-Resolution 1973 im Jahr 2011. Sie gaben so ihrem Unbehagen angesichts der "Begeisterung" der USA, Großbritanniens und Frankreichs Ausdruck, mit der diese Länder R2P im Falle Libyens geltend machen wollten. Mehrfach wird vertreten, dass die Intervention in Libyen 2011 offensichtlich weit über das genehmigte Mandat hinausging.

Drittens generiert die Neutralitäts- und Universalitätskrise grundlegende Legitimitätsprobleme für die R2P-Doktrin. Im R2P-Arsenal gibt es ein interessantes Sprachrepertoire an gestaffelten Reaktionen auf humanitäre Krisen. Die Anwendung von Gewalt wird als allerletztes Mittel betrachtet. Die Versuchung, die militärische Option früher als gerechtfertigt zu nutzen, wenn viel auf dem Spiel steht, ist jedoch sehr hoch. Auch tiefer liegende Ängste um Wohl und Sicherheit ausgewählter Mächte im internationalen System können solche verfrühten Geltendmachungen hervorrufen und stellen eine ernsthafte Herausforderung dar, wenn es um die Operationalisierung der Doktrin geht.

Aus all diesen Gründen sollten wir zurückhaltender mit R2P umgehen und sie nicht als Allheilmittel gegen die schlimmsten Auswüchse der Menschheit betrachten. Damit will ich keineswegs sagen, dass wir keine einschränkenden Mechanismen brauchen, um die dunklen Seiten menschlichen Verhaltens zu zügeln. Damit jedoch Prinzipien über politisches Kalkül siegen können, braucht es den ehrlichen Willen, wirklich multilateral und inklusiv zu sein […].

Siddharth Mallavarapu, "Schutzverantwortung als neues Machtinstrument", in: APuZ 37/2013, S. 3 f.


Fazit



Das Konzept der Internationalen Schutzverantwortung ist für viele Beobachter der Schlüssel für die nachhaltige Verhinderung schwerster Menschenrechtsverletzungen. Zurückhaltende Stimmen beobachten zumindest eine höhere Sensibilisierung der internationalen Öffentlichkeit. Dennoch ist das Missverhältnis zwischen internationalen Erklärungen, Berichten, Debatten und übermäßiger Institutionalisierung einerseits und dem nachhaltigen Schutz des Menschen in schweren Krisensituationen andererseits nicht zu übersehen. Es bleibt zu hoffen, dass die Internationale Schutzverantwortung, die Kritiker bereits als potemkinsches Dorf bezeichnen, nicht zum Symbol des Scheiterns internationaler Gerechtigkeitsvorstellungen wird.


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