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4.5.2017 | Von:
Hans Vorländer

Strukturunterschiede und Herausforderungen

Repräsentative und direkte Demokratie


Direkte und repräsentative DemokratieDirekte und repräsentative Demokratie (© bpb)
Die moderne Demokratie ist eine repräsentative Demokratie. Sie beruht auf einer Stellvertretung auf Zeit. Repräsentanten werden vom Volk in Repräsentativkörperschaften, in Parlamente und Versammlungen, gewählt, um dort die politischen Entscheidungen zu beraten und zu treffen. Der Volkswille drückt sich dabei vor allem in Wahlen aus.

Aber die Volkssouveränität muss sich nicht auf diesen periodischen Wahlakt beschränken; auch in der repräsentativen Demokratie können die Bürgerinnen und Bürger anders, direkter Einfluss nehmen und zwar nicht nur auf Personalentscheidungen, sondern auch auf Sachentscheidungen.

Formen direkter Bürgerbeteiligung finden sich in modernen Demokratien auf verschiedenen Ebenen. Auf der untersten, der kommunalen Ebene sind sie in Gestalt von Planverfahren, Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden möglich. Hier haben sich bürgerschaftliche Elemente der stadtrepublikanischen Tradition erhalten.

Auf der mittleren Ebene föderalistisch organisierter Demokratien – in Deutschland und den USA beispielsweise auf der Ebene der Bundesstaaten bzw. Länder – gibt es Verfahren zur direkten Beteiligung in sogenannten Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden. Hierbei handelt es sich um Instrumente der Volksgesetzgebung.

Mittels einer Volksinitiative kann eine bestimmte, in der Verfassung festgelegte Zahl von Wahlberechtigten eine Gesetzesvorlage beim Parlament einbringen. Beschränkungen hinsichtlich des Gegenstandes, etwa der Ausschluss finanzwirksamer Initiativen, hängen von den konkreten Verfassungsbestimmungen des jeweiligen Bundeslandes ab.

Durch ein Volksbegehren lässt sich sodann ein Volksentscheid herbeiführen, zum Beispiel, wenn das Parlament eine Gesetzesvorlage der Volksinitiative nicht beschließt. Volksbegehren und Volksentscheid bedürfen, wollen sie erfolgreich sein, der qualifizierten Mehrheit eines zuvor festgelegten Quorums von Wahlberechtigten.

Neben diesen plebiszitären Instrumenten der Volksgesetzgebung finden sich als Formen der direkten Demokratie auch Volksbefragungen (Referenden), in denen Regierung und Parlament das Volk über wichtige Gegenstände und Themen befragen können. Zu unterscheiden sind bindende und konsultative Referenden, die nur beratenden Charakter haben. Auch ist – je nach Verfassungslage – über Volksinitiativen die Einbringung von Willenserklärungen (Resolutionen) oder Appellen allgemeiner Art möglich.

Die zentrale, national- oder bundesstaatliche Ebene wird beherrscht von den Institutionen der repräsentativen Demokratie. Instrumente direkter Bürgerbeteiligung auf zentralstaatlicher Ebene gibt es jedoch beispielsweise in Ländern wie Italien, Frankreich, Irland, Australien, Neuseeland und Dänemark sowie in einigen Ländern Ost- und Mitteleuropas.

Direktdemokratische Verfahren erweitern die Beteiligungschancen der Bürgerinnen und Bürger, erhöhen die Integrationsfähigkeit und befördern die Legitimität des demokratischen Systems. Sachentscheidungen werden direkt von den Bürgerinnen und Bürgern getroffen, die damit in die politische Verantwortung eintreten und diese – auch im Fall des Scheiterns einer Initiative oder des Unterlegenseins bei einem Referendum – nicht auf ihre Repräsentanten abwälzen können.

Formen direkter Demokratie bringen jedoch erfahrungsgemäß nicht immer eine hohe Beteiligung der Bürgerschaft mit sich. Manchmal sind es nur einige wenige Aktivisten, die sich der Instrumente direkter Demokratie bedienen, um ihre Interessen durchzusetzen. Zudem stehen Formen direkter Demokratie in einem Spannungsverhältnis zu den Institutionen der repräsentativen Demokratie.

Die Praxis zeigt, dass direktdemokratische Verfahren vor allem in der Konkordanzdemokratie, in der alle wesentlichen Entscheidungen durch den Konsens nahezu aller relevanten politischen Gruppen getroffen werden, ein sinnvolles Korrektiv darstellen. Die Schweiz ist ein solches Beispiel.

In Konkurrenzdemokratien mit einer starken Stellung des Parlamentes und zwei großen Parteiengruppierungen, die um die Mehrheit bei Wahlen werben, wie etwa in Großbritannien, sind direkte Formen der Demokratie dagegen selten. Ein Beispiel ist das Referendum vom Sommer 2016 über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union.

Auch in Konkurrenzdemokratien finden sich direktdemokratische Verfahren, beispielsweise in (semi)präsidentiellen Demokratien, wenn sich der Inhaber der Präsidentschaft in wichtigen Fragen der Zustimmung der Bevölkerung versichern will. So lehnten die Franzosen 2005 in einem Referen­dum mehrheitlich die Annahme eines Vertrages über eine europäische Verfassung ab.

Direktdemokratische Verfahren können in eine Konkurrenz zum repräsentativen parlamentarischen Entscheidungsprozess geraten. So war in Großbritannien umstritten, ob der Referendumsentscheid über den "Brexit" der Bestätigung durch das Parlament bedarf. Auf eine Klage hin entschied der britische Supreme Court im Januar 2017 zugunsten einer Mitentscheidung der Abgeordneten. Auch kann das Verhältnis von Referenden zu den grundlegenden Menschen- und Grundrechten problematisch werden – beispielsweise dort, wo die Glaubens- oder Meinungsfreiheit berührt wird.

Ein unbestreitbarer Vorteil direkter Demokratie ist, dass Bürgerinnen und Bürger unmittelbar Entscheidungen fällen und damit auch Verantwortung für deren Folgen übernehmen. Mit der Sachabstimmung tritt neben die Wahl von Abgeordneten ein bedeutsames Element der Politikgestaltung. Es dient auch zur Kontrolle und Korrektur der Gesetze, die durch Institutionen der repräsentativen Demokratie beschlossen wurden.

Doch belegen empirische Untersuchungen, dass sich nicht alle Erwartungen, die mit direktdemokratischen Verfahren verbunden werden, einlösen lassen. So ist die Teilnahme an Volksabstimmungen in der Regel keinesfalls höher, vielmehr wesentlich niedriger als bei allgemeinen Wahlen. Wie bei Wahlen so beteiligen sich auch bei Referenden überwiegend Angehörige der Mittel- und Oberschichten der Bevölkerung. Und es sind vor allem Parteien sowie durchsetzungsstarke Interessen- und Minderheitengruppen, die Referendumsprozesse zu nutzen wissen. Beobachtbar ist weiterhin, dass die parlamentarische Opposition plebiszitäre Verfahren für ihre Zwecke zu instrumentalisieren versteht und damit die Parlamentsarbeit und den direkten Parteien­wettbe­werb schwächt.

Schließlich lässt sich empirisch feststellen, dass die Annahme, Volksabstimmungen könnten Blockaden der repräsentativ verfassten Politik aufbrechen, kaum aufrechtzuerhalten ist. Denn Referendumsentscheidungen bestätigen vielfach den Status quo.

Generell sind Volksabstimmungen für die Politikgestaltung weniger relevant als allgemein angenommen wird. In der Schweiz, traditionell das Land direkter Demokratie, treten über 90 Prozent der parlamentarischen Entscheidungen auf der Bundesebene ohne Volksabstimmungen in Kraft.

Als wirkungsmächtig haben sich Referenden allerdings dort erwiesen, wo es um die Frage der Abtretung von nationalstaatlicher Souveränität an die EU ging. Norweger und Schweizer stimmten (1994 und 2001) gegen den Beitritt zur EU, in Frankreich und den Niederlanden lehnten die Bürger und Bürgerinnen 2005 den EU-Verfassungsvertrag ab.

Das bundesdeutsche Grundgesetz legt ein starkes Gewicht auf die repräsentativen Komponenten. Hierfür sind in erster Linie historische Gründe verantwortlich. Der Parlamentarische Rat, der 1948/49 die Verfassung ausarbeitete, wollte Lehren aus dem Scheitern der Weimarer Republik ziehen, verzichtete daher auf plebiszitäre Elemente und verfolgte vorrangig die Absicht, das parlamentarische Regierungssystem mit einer herausgehobenen Stellung des Kanzlers ("Kanzlerdemokratie") zu stärken.

Das Grundgesetz hat in seinem Artikel 20 zwar prinzipiell festgehalten, dass die Staatsgewalt "vom Volke in Wahlen und Abstimmungen" ausgeübt wird, vorgesehen sind Volksentscheide aber bislang nur bei Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes, und zwar in den davon betroffenen Ländern (Artikel 29GG). Anders sieht es auf der Ebene der Länder und Kommunen aus, wo es zahlreiche, in den letzten Jahrzehnten ausgeweitete und praktizierte Formen direkter Demokratie gibt.

Quellentext

Qualitätskriterien direktdemokratischer Verfahren

Direkte Demokratie heißt, knapp gesagt, dass die Stimmberechtigten nicht nur Personen wählen, sondern auch über Sachfragen entscheiden können. Es wäre indessen zu einfach, weltweit die Volksabstimmungen über Sachfragen statistisch zu erfassen und aus einer Zunahme den Schluss zu ziehen, die Stimmberechtigten hätten mehr über ihr eigenes Schicksal zu sagen. Sachabstimmungen allein machen noch keine direkte Demokratie. Um die Frage nach dem tatsächlichen Ausmaß der politischen Partizipation zu klären, ist der Blick auf das Detail notwendig. [...]

Das erste wichtige Unterscheidungskriterium, wenn man Sachabstimmungen analysiert, ist jenes der Auslösung. Wer hat die Kompetenz, einen Gegenstand zur Volksabstimmung zu bringen? Nur die politische Mehrheit oder auch eine Minderheit? Man spricht deshalb von Referenden "von oben" und Referenden "von unten". [...]

Ein zweites Unterscheidungskriterium ist der Zeitpunkt des Volksentscheids. Erfolgt er, bevor der eigentliche Sachentscheid getroffen ist, oder werden die Stimmberechtigten erst zu den Urnen gerufen, nachdem der Entscheid schon gefällt worden ist? [...]

Im zweiten Fall kann man kaum von verstärkter Partizipation sprechen. Weitere Unterscheidungskriterien sind die Bestimmung des Abstimmungsgegenstandes (nur durch die Staatsorgane oder auch durch Stimmberechtigte?), das Verfahren der Abstimmung (gesetzlich geregelt oder ad hoc festgelegt?), die Verbindlichkeit des Ergebnisses (dezisiv oder bloß konsultativ?) sowie das Ausmaß der Kontrolle der Abstimmung durch die Regierung. Besieht man sich die direktdemokratische Praxis in einem bestimmten Staat, so scheint es sinnvoll, zwischen direkter Demokratie als Routineverfahren und direkter Demokratie als Ausnahmeverfahren zu unterscheiden.

Stellt man hohe qualitative Anforderungen an die direkte Demokratie, so liegt deren Kern darin, dass eine politische Minderheit auch gegen den Willen der Mehrheit mit ihrem Anliegen an die Stimmbürgerschaft gelangen kann. [...]

Direkte Demokratie ist nie Alternative, sondern immer Ergänzung, Korrektiv, Balancierung der repräsentativen Demokratie. [...] Die repräsentative Demokratie ist gewissermaßen das "Betriebssystem", ohne das die Programme "Demokratie" und "direkte Demokratie" nicht lauffähig sind. Repräsentative Demokratie ist keine – von der direkten Demokratie aus betrachtet – Demokratie 2. Klasse, sondern die Voraussetzung jeder Art von Demokratie. [...]

Silvano Moeckli, "Sachabstimmungen machen noch keine direkte Demokratie", in: Karl Schmitt (Hg.), Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2003, S. 103 ff.