Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Ralf Vandamme

Was ist eine Kommune? Zur Bedeutung von Kommunalpolitik heute

Die Stadtstaaten

In Deutschland gibt es drei Stadtstaaten: Berlin, Hamburg und Bremen. Sie sind Bundesländer und Kommunen zugleich. Das Bundesland Bremen besteht aus zwei Kommunen – der Stadt Bremen und der Stadt Bremerhaven – und ist genau genommen ein Zwei-Städte-Staat oder eigentlich ein Zwei-Städte-­Bundesland.

Der Gegensatz zum Stadtstaat ist ein Flächenland. Das ist ein Bundesland, das viele Gemeinden einschließt und von ihnen administrativ und politisch getrennt ist. Die anderen 13 Bundesländer Deutschlands sind Flächenstaaten.
Der Status als Stadtstaat hat Auswirkungen auf die Aufgabenvielfalt, die Organisationsstruktur und Entscheidungsprozesse der Kommune. Deshalb werden Stadtstaaten bei allgemeinen Erklärungen zur Kommunalpolitik oder auch bei der Statistik häufig nicht berücksichtigt. Beispielsweise wird in Berlin und Hamburg nicht zwischen dem Landes- und dem Kommunalhaushalt unterschieden, weswegen sie nicht mit anderen Kommunalhaushalten vergleichbar sind und zum Beispiel aus den Statistiken zu Kommunalfinanzen ausgeklammert werden.

Die Stadtstaaten Berlin und Hamburg sind getrennt von dem Zwei-Städte-Staat Bremen zu betrachten. Da Berlin und Hamburg gleichzeitig Land und Gemeinde sind, sind die Landesverfassungen zugleich Kommunalverfassungen. Dort werden staatliche und kommunale Tätigkeiten nicht voneinander getrennt. Die Volksvertretung, Regierung und Verwaltung nehmen somit die Aufgaben von Berlin bzw. Hamburg als Gemeinde und als Land wahr.

Der Zwei-Städte-Staat Bremen untergliedert sich in die Städte Bremen und Bremerhaven. Die größere Stadt Bremen weist stadtstaatähnliche Strukturen auf, da die Landesverfassung zugleich die Kommunalverfassung ist und darüber hinaus städtische und staatliche Organe weitgehend identisch sind. Die zweite Stadt Bremerhaven ist organisatorisch vom Land getrennt und hat auch eine eigene Kommunalverfassung.

Da Stadtstaaten Kommune und Land zugleich sind, ist für die Gesamtstadt die Landesregierung zuständig. Die Regierung besteht in den Stadtstaaten aus dem Senat, mit dem Regierenden Bürgermeister (Berlin), Ersten Bürgermeister (Hamburg) oder Bürgermeister (Bremen) als Regierungschef. Er entspricht den Ministerpräsidenten in den Flächenländern. Deshalb sitzt er auch im Bundesrat. Zu seinen Aufgaben gehört es, den Stadtstaat nach außen zu vertreten und den Vorsitz im Senat zu führen. Gemeinsam mit seinem Regierungskollegium – dem Senat – bestimmt er die Richtlinien der Regierungspolitik des Stadtstaates.
Die Senatoren führen und beaufsichtigen die Hauptverwaltung in dem ihnen zugeteilten Geschäftsbereich. Sie sind sowohl Landesminister als auch städtische Dezernenten. Die Hauptverwaltung übernimmt Aufgaben von übergeordneter Bedeutung, welche einer einheitlichen Regelung für die Gesamtstadt bedürfen.

Stadtstaaten: ihre oberste LeitungsebeneStadtstaaten: ihre oberste Leitungsebene
Die Landesregierung wird vom Landesparlament gewählt, welches in den Stadtstaaten Abgeordnetenhaus (Berlin) und Bürgerschaft (Hamburg, Bremen) genannt wird. Das Abgeordnetenhaus bzw. die Bürgerschaft wird wiederum von den Bürgern gewählt und ist die Vertretung des Volkes. Sie hat folgende Aufgaben: Wahl des Regierungschefs und der Senatoren, Gesetzgebung für das jeweilige Land und Kontrolle des Senats.
Aufgrund der Zusammensetzung aus den zwei Städten Bremen und Bremerhaven wird die Landesregierung des Landes Bremen sowohl aus Mitgliedern der Bremer (68 Abgeordnete) als auch aus Mitgliedern der Bremerhavener Bürgerschaft (15 Abgeordnete) gebildet. Die Bremer Mitglieder haben eine Doppelfunktion: Sie bilden einerseits die Gemeindevertretung der Stadt Bremen, zugleich aber auch gemeinsam mit jenen aus Bremerhaven die Volksvertretung des Landes Bremen. Diese Doppelfunktion hat auch der Bürgermeister: Er ist gleichzeitig Chef der Landesregierung und Bürgermeister der Stadt Bremen.

Aufgrund ihrer Größe werden die Stadtstaaten in Bezirke (Berlin und Hamburg) und Stadt- bzw. Ortsteile (Bremen) eingeteilt. In Berlin mit etwa 3,5 Millionen Einwohnern gibt es zwölf Bezirke, sodass im Durchschnitt auf einen Bezirk 300.000 Einwohner kommen. Die durchschnittliche Einwohnerzahl der Berliner Bezirke entspricht der Einwohnerzahl von Großstädten wie Münster, Karlsruhe oder Augsburg.

In den Bezirken werden untergeordnete Verwaltungseinheiten gebildet, welche für Aufgaben und Entscheidungen vor Ort zuständig sind. Diese Dezentralisierung schafft mehr Bürgernähe. In den einzelnen Bezirken existieren kommunale Strukturen und Gremien, sie sind aber keine selbstständigen Gemeinden. Je nach der entsprechenden Verfassung gibt es Unterschiede in den einzelnen Stadtstaaten bezüglich der Aufgaben, Rechte und Pflichten der Bezirke. Während für die Gesamtstadt die Landesverfassung gilt, regelt das Bezirksverwaltungsgesetz (bzw. Ortsgesetz in Bremen) die Verwaltung in den Bezirken.

Leitung und Verwaltung in Bezirken / StadtteilenLeitung und Verwaltung in Bezirken / Stadtteilen
In jedem Bezirk gibt es eine eigene Verwaltung (Bezirksamt in Berlin und Hamburg oder Ortsamt in Bremen genannt) sowie eine eigene Vertretungskörperschaft (Bezirksverordnetenversammlung in Berlin, Bezirksversammlung in Hamburg und stadtteilbezogene Beiräte in Bremen). Die Vertretungskörperschaft wird wie das Landesparlament von den Einwohnern der entsprechenden Bezirke gewählt. Sie hat die Aufgabe, die Verwaltung in dem jeweiligen Bezirk zu kontrollieren und Maßnahmen vor Ort anzuregen. Die Bezirksverwaltung verfügt über finanzielle Mittel, die ihr von der Gesamtstadt zugeteilt werden, über welche sie in einem eingeschränkten Rahmen frei bestimmen kann. Auch wenn die Bezirksämter in den ihnen übertragenen Aufgaben frei handeln können, hat der Senat ein allgemeines Eingriffsrecht.

Seit der Wiedervereinigung Deutschlands gab es immer wieder Bestrebungen, den Stadtstaat Berlin und das Bundesland Brandenburg zu fusionieren. Davon erhofften sich die Befürworter eine Stärkung des Wirtschaftsstandorts Berlin-Brandenburg und eine Kostensenkung durch die Zusammenführung der Verwaltung. Im Jahr 1996 scheiterte die Fusionierung jedoch an einem Volksentscheid, weil die Mehrheit der Brandenburger mit Nein stimmte. Sie befürchtete einen finanziellen Nachteil und zugleich eine politische Dominanz der Hauptstadt in dem dann neu entstehenden Bundesland.
So bleiben die drei genannten Städte frei und den Bundesländern gleichrangig. Sie führen damit eine lange Traditionslinie fort: Berlin als eine Rechtsnachfolgerin des Staates Preußen, Hamburg als freie Reichsstadt seit 1510, Bremen seit mindestens 1649.

Letztere erinnern gerne daran, dass sie der Hanse, einem einflussreichen Handelsverband von Städten im Nord- und Ostseeraum, angehörten. Dieser Verband wurde 1669 nach 400-jährigem Bestehen aufgelöst, 1980 aber aus Gründen der Traditionspflege wiederbelebt.