Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Jens Hildebrandt
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Verwaltungshandeln

Kommunale Aufgabenvielfalt

Die wichtigsten Aufgaben einer GemeindeDie wichtigsten Aufgaben einer Gemeinde (© Manfred Bormann / Cornelia Stietzel, Stadt und Gemeinde, Kommunalpolitik in den neuen Ländern, hg. von der Bundeszentrale für politische Bildung in der Reihe: Thema im Unterricht, Bonn 1993, S. 9)
Innerhalb der Aufgaben der Landkreise, Städte und Gemeinden lassen sich folgende zentrale Arbeitsschwerpunkte identifizieren: Ordnung und Sicherheit, technische Versorgung, Bautätigkeit und Stadtentwicklung, soziale Aufgaben und kulturelle Tätigkeiten.

Die Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung ist eine öffentliche Aufgabe, die in den Städten, Gemeinden und Landkreisen von unterschiedlichen Akteuren wahrgenommen wird. Die Ordnungsfunktionen der Kommunen sind komplex und umfassen zentrale Dienstleistungen wie den Einwohnerservice, den Kommunalen Ordnungsdienst wie auch den Brandschutz, Rettungsdienst, Katastrophenschutz, Standesamtsangelegenheiten oder Verkehrssicherheit.

Der Einwohnerservice mit seinen Pflichtaufgaben wie der Passausstellung, der Bereitstellung eines Standesamts oder der KfZ-Zulassung hat durch die Digitalisierung und das sogenannte E-Government, das neue Bundesmeldegesetz und den elektronischen Personalausweis zahlreiche neue Anforderungen erhalten.

Quellentext

Auf dem Weg zur Smart City

Leise, sauber, grün – so sieht die Stadt der Zukunft aus. Dort fahren Autos, die vor einer Schule selbständig das Tempo drosseln, in den Häusern stimmen Uhren per Sensor die Raumtemperaturen auf den Alltagsrhythmus der Bewohner ab, und in den Straßen lassen sich entspannte Menschen per App das passende E-Verkehrsmittel für den wahlweise schnellsten, sichersten oder CO2-ärmsten Weg zur Arbeit anzeigen. […]

Einen deutschlandweiten "Smart City"-Plan gibt es nicht; allerdings hat das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) als Ressortforschungseinrichtung des Bundes unlängst ein eigenes Cluster gegründet mit dem Ziel, eine "Smart City Charta für Deutschland" zu entwerfen. Auch auf kommunaler Ebene tut sich einiges, häufig mit Blick auf Nachbarländer: Amsterdam, Kopenhagen und Wien haben sich längst übergreifende Smart-City-Strategien verpasst.

Im Grunde genommen geht es vor allem in den Bereichen Verkehr, Energie und Datenmanagement darum, Daten mit Technologien zu verbinden. Zum "Smart City"-Projekt wird das Ergebnis, wenn es in die Stadtöffentlichkeit hineinwirkt, das Leben für die Bewohner angenehmer gestaltet. Großstädte bieten sich als Versuchsfeld an, erläutert die Leiterin von Fraunhofer Fokus, Ina Schieferdecker: "Städte sind die größten Verbraucher von Ressourcen, haben aber auch das größte Optimierungspotential." […]

Ein ideales Experimentierfeld finden die Professorin und ihr Team vor der Haustür: Berlin bietet sich als stark wachsende Metropole mit vielfältigen Lebensentwürfen an. Täglich zeigen sich hier Chancen aus dem Wandel und zugleich die Herausforderungen, wenn verkrustete, geschrumpfte Verwaltungsstrukturen auf die Dynamik einer sich ständig ändernden Stadtgesellschaft prallen: Die Fraunhofer-Forscher etwa haben zwar ein Navigationssystem entwickelt, das Sehbehinderten auch innerhalb von Bahnhöfen, Einkaufszentren und Behörden bei der Orientierung hilft. Einen Termin bei einer Berliner Behörde zu erlangen, um die Wohnung anzumelden oder einen Pass ausstellen zu lassen, ist jedoch ein Geduldsspiel; und während es in zahlreichen kleineren Städten in der vermeintlichen Provinz längst öffentliches W-Lan gibt, stottert das Projekt in Berlin seit Jahren vor sich hin.

Gleichwohl gilt Berlin als die Schmiede für innovative Mobilitäts- und Verkehrssysteme. Wer hier wohnt, kann E-Mobilitäts-Projekte, häufig in Verbindung mit flexiblen Carsharing-Modellen ausprobieren, ist als App-Tester zum Optimieren bestimmter Wegstrecken gefragt oder kann neue Liefersysteme testen. Im Rahmen des EU-Verbundprojekts "Bentobox" etwa waren Boxen als flexible Module an einem zentralen Standort für alle Lieferunternehmen zugänglich. Sie dienten als Abholstation und Umschlagplatz – Lieferwagen schlossen die Pakete dort ein, Fahrradkuriere übernahmen die Auslieferung zum Kunden.

Alltagsgewohnheiten, Verkehrsströme und ihre Folgen für Logistik und die städtische Infrastruktur spielen auch in Hamburg eine zentrale Rolle bei der Förderung digitaler Projekte. […]

Hamburg gilt ohnehin als eine der Vorreiterinnen bei der Digitalisierung. Hier erhellen sich mittlerweile Straßenlampen, wenn ein Radfahrer kommt, Ampeln wissen, wann sich Busse nähern, und Lastwagen erhalten längere Grünphasen. Auf einem "Transparenzportal" können Interessierte Daten zur Luftmessung oder eines Baumkatasters ebenso abrufen wie Gutachten, die als Grundlage für politische Entscheidungen dienen. In der Senatskanzlei koordinieren vier Mitarbeiter einer "digitalen Leitstelle" ressortübergreifend digitale Pilotprojekte und arbeiten an einer Strategie für die Gesamtstadt. Damit hat es die gut 1,7 Millionen-Einwohner-Metropole auf den zweiten Platz eines Rankings von Pricewaterhouse Coopers (PwC) geschafft. An der Spitze der Auswertung liegt Köln, hauptsächlich wegen seiner bürgerfreundlichen digitalen Verwaltung. […]

Damit haben Köln und Hamburg eine der Haupthürden überwunden, die den PwC-Analysten zufolge den Umbau zu einer Smart City erschweren: "In Sachen Digitalisierung hapert es in den Kommunen oft an der Umsetzung, da klare Ziele und integrierte Konzepte kaum vorhanden sind", bilanzieren die Autoren der Studie.

Werden Städte also weniger durch schillernde Einzelprojekte insgesamt schlau, sondern eher durch Menschen, die bereits Bestehendes zusammenführen und einordnen? Wissenschaftler bejahen das. "Entscheidend ist eine Strategie, um bestehende Datenbestände zu vernetzen und das Leben zu verbessern, ohne gleich eine Stadtmaschine à la George Orwell zu bauen", bekräftigt der BBSR-Referatsleiter für Digitale Stadt, Peter Jakubowski. Er verweist auf die dänische Hauptstadt Kopenhagen, die eine Digitalisierung möglichst vieler Lebensbereiche nutzen will, um bis 2025 klimaneutral zu werden. Dort erfassen Sensoren in Laternen, Kanälen und Abfallbehältern Abfallmengen, Kohlendioxidemissionen, Lärm und Luftverschmutzungs-Daten. Die Sensoren zeichnen auch auf, wie sich Menschen bewegen, und übertragen die Daten anonymisiert an Stadtplaner. "Nicht die Digitalisierung an sich ist der Wert, sondern dieses Klimaziel", sagt Jakubowski. […]

In Deutschland misstrauen Bürger tendenziell Behörden und Politikern, wenn es um persönliche Daten geht; dass Konzerne wie Facebook und Google diese Daten längst besitzen, regt weniger auf. […] Dabei seien es gerade die Kommunen, die im digitalen Wandel das zentrale Steuerelement und die Hoheit über Daten besitzen müssten, fordert Jens Libbe vom Deutschen Institut für Urbanistik. Er kritisiert, dass auf der Suche nach Normen und Standards für "smarte" Entwicklungen einseitig die Interessen global tätiger Konzerne verfolgt würden. "Kommunen dürfen sich nicht in Abhängigkeit von Unternehmen bringen", warnt Libbe. […]

Kristina Pezzei, "Smart Cities: Die vernetzte Stadt", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 26. August 2016; © Alle Rechte vorbehalten. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH, Frankfurt. Zur Verfügung gestellt vom Frankfurter Allgemeine Archiv

Die Aufgaben und Funktionen der Feuerwehr in der Kommune werden durch das Landesgesetz geregelt. Die Städte, Gemeinden und Landkreise sind für die Aufstellung und Unterhaltung einer Feuerwehr zuständig oder auch für die Unterhaltung einer Leitstelle.

Der Aufbau eines Kommunalen Ordnungsdiensts ist seit den 1990er-Jahren in vielen Gemeinden und Kommunen zu beobachten, auch wenn es in erster Linie die Aufgabe von Polizei und Justiz von Bund und vor allem Ländern ist, bei Gewalt und Kriminalität einzuschreiten. Auch wenn die objektive Sicherheitslage in Deutschland im internationalen Vergleich gut ist, weicht das subjektive Sicherheitsempfinden der Bürgerschaft vor Ort häufig von den tatsächlichen Bedrohungslagen ab. Für die Kommunen war das Sicherheitsempfinden der Bürgerschaft eine wichtige Legitimationsquelle, um in Abgrenzung zu den Aufgaben von Polizei und Justiz mit dem Aufbau kommunaler Ordnungsdienste ein eigenes Instrument der Prävention zu besitzen. Sie wollen damit eine Antwort auf die subjektive Gefährdungslage vor Ort geben, die durch Rückzugstendenzen der Polizei im öffentlichen Raum und durch Sparzwänge in den Landeshaushalten entstanden ist.

Zur technischen Versorgung gehört ein weites Aufgabenspektrum von Straßenunterhalt bis zum Aufbau und Unterhalt einer breiten kommunalen Versorgungsinfrastruktur. Bau und Erhalt öffentlicher Straßen dienen als Pflichtaufgaben dem Schutz der Straßenbenutzer und sind als hoheitliche Aufgabe unabhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kommune zu erfüllen.

Durch kommunale Versorgungsbetriebe stellen die Städte, Gemeinden und Landkreise zentrale "Infrastrukturdienstleistungen" der Wasser- und Energieversorgung, der Abfallentsorgung und Abwasserbeseitigung zuweilen auch im Verbundsystem zur Verfügung. Häufig gehört zu diesen Aufgaben auch die Gesundheitsversorgung durch Krankenhäuser. Die Versorgungsbetriebe können sich in Privatbesitz oder in kommunaler Trägerschaft befinden.

Insbesondere im Bereich der kommunalen Versorgungsinfrastruktur gab es in den 1990er-Jahren im Zuge der damaligen Finanzkrise einen massiven Trend zur Privatisierung kommunaler Versorgungsbetriebe, denen mangelnde Wirtschaftlichkeit vorgeworfen wurde. Die Verkaufserlöse haben die Kommunen zwar kurzfristig finanziell gestützt, gingen aber mit einem Verlust an politischer Steuerung einher und führten häufig nicht zu höherer Effizienz, sondern erzeugten im Gegenteil sogar höhere Kosten für die Kommune, was vielerorts dazu führte, dass ausgelagerte Dienste später wieder in die kommunale Erledigung zurückgeholt wurden.

Die Bautätigkeit und Stadtentwicklung hat in den letzten Jahren eine wichtige gesamtstrategische Bedeutung für die Kommunen erhalten. Insbesondere durch das Instrument der Bauleitplanung kann die städtebauliche Entwicklung einer Gemeinde in Deutschland gelenkt und geordnet werden.

Für die Aufstellung der Bauleitpläne sind die Gemeinden im Rahmen der Planungshoheit der kommunalen Selbstverwaltung zuständig. Im Rahmen der Gesetze können sie somit ihre städtebauliche Entwicklung eigenverantwortlich steuern. Die Grundlage für alle bauplanungsrechtlichen Verfahren ist das Bundes-Baugesetzbuch. Es regelt unter anderem die Erstellung von Flächennutzungsplänen und von Bebauungsplänen durch die Gemeinden.

In den letzten Jahrzehnten kam es zunehmend zu einer Verknüpfung von Maßnahmen der Bauleitplanung mit infrastrukturellen Angeboten der öffentlichen Hand durch die Aufstellung von kommunalen Entwicklungsplänen. Am deutlichsten zeigte sich dies bei den sogenannten Zentrenkonzepten, mit denen Innenstädte attraktiver werden sollen oder bei der Ausweisung neuer Flächen für den kommunalen Wohnungsbau.
Räumliche Planung in Nordrhein-WestfalenRäumliche Planung in Nordrhein-Westfalen (© Eigene Gestaltung auf Grundlage Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen; EnergieAgentur.NRW, Düsseldorf 2014; www.energieagentur.nrw/windenergie/windplanungnavi)

Die Kommunen sind heute Träger einer Vielzahl von sozialpolitischen Aufgaben, die von den Kommunen entweder freiwillig, als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben oder als übertragene Aufgaben wahrgenommen werden.

Historisch aus der städtischen Armenfürsorge entstanden, zeichnet sich kommunale Sozialpolitik im Gegensatz zu staatlichen Sozialversicherungen durch ihren Dienstleistungscharakter und den direkten Kontakt zur Bürgerschaft aus. Hierbei stehen vor allem die konkreten individuellen Not- und Bedarfssituationen und entsprechende pädagogische Interventionsformen im Fokus.

Die kommunale Sozialpolitik greift dann, wenn die großen staatlichen Hilfssysteme nicht mehr für eine ausreichende und "würdige" (Sozialgesetzbuch XII) Sicherung der Lebensführung sorgen können. Das umfasst vor allem die Bereiche der Sozialhilfe (Sozialgesetzbuch II) und der Kinder- und Jugendhilfe (Sozialgesetzbuch VIII).

Diese sozialpolitischen Aufgabenschwerpunkte der Kommunen haben in den letzten Jahrzehnten sukzessive an finanziellem Gewicht im kommunalen Gesamtgefüge gewonnen. Ungefähr ein Viertel der kommunalen Ausgaben wird direkt für soziale Leistungen aufgewandt. Zudem nehmen die Kommunen im Gesundheitsbereich eine Reihe von übertragenen Aufgaben – wie Impfungen oder die Überwachung von Lebensmitteln und Trinkwasser bis hin zur Wasserqualität von Badeseen oder Schwimmbädern – wahr. Hinzu kommen zahlreiche freiwillige Aufgaben beispielsweise in der Altenhilfe, der Integrationsarbeit oder der offenen Jugendarbeit.

Insbesondere die integrationspolitischen Anforderungen an die Kommune haben sich gewandelt. Dominierte vor einigen Jahren noch die Integration der Arbeitsmigranten (der sogenannten Gastarbeiter) den Zuwanderungsdiskurs, stehen heute die Geflüchteten aus Syrien und dessen Anrainerstaaten sowie aus anderen Kriegsregionen im Fokus der Diskussion um Herausforderungen und Chancen der Einwanderung. Mögen für Arbeitsmigranten insbesondere Sprachkurse und ein schneller Zugang zum Arbeitsmarkt die Integration enorm erleichtern, bedarf es für Kriegsflüchtlinge auch zahlreicher sozialpolitischer Unterstützungsmaßnahmen wie Therapieangebote bei Kriegstraumata. Deshalb verfügen heute fast alle größeren Städte über einen kommunalen Integrationsplan, der die sozialpolitischen Angebote mit den anderen kommunalen Angebotsstrukturen der kommunalen Selbstverwaltung verknüpft.

Der Bereich der kulturellen Tätigkeiten der Kommunen ist vielfach unbestimmt. Insbesondere die klassischen Kulturangebote gehören zu den freiwilligen Aufgaben und sind ein eigenständiger Bereich der kommunalen Selbstverwaltung. Angesichts der heutigen Finanznot zahlreicher Kommunen steht jedoch gerade dieses Aufgabenfeld unter besonderem Druck. Dabei umfasst es neben der Bereitstellung eines umfassenden Angebots an Theatern, Museen und Büchereien auch die Erwachsenbildung in den Volkshochschulen.

Der Unterhalt der Schulen hingegen ist eine Pflichtaufgabe, wobei das "wie" der Umsetzung bei der Kommune verbleibt. Die Kommune ist nur für die äußeren Schulangelegenheiten zuständig, insbesondere für die Bereitstellung geeigneter Schulräume und deren Ausstattung, die Bereitstellung von Lehr- und Lernmitteln, aber auch für Fragen des Schülertransports.

Bildungspolitische kommunale Steuerung am Beispiel der Stadt WeinheimBildungspolitische kommunale Steuerung am Beispiel der Stadt Weinheim
(Ⓒ AG 4 Neue Lernkulturen in der Kommune: Weinheimer Bildungskette für (Frühe-) Bildung, Integration und Beruf, 2014, S. 11 http://shortlinks.de/3hbf)
Auch wenn die Bildungspolitik eigentlich Ländersache ist, hat sich die Kommune nach dem sogenannten PISA-Schock aus dem Jahr 2001 neue Gestaltungs- und Handlungsmöglichkeiten erschlossen. Weil die Kommunen als Schauplatz der Bildungsmisere ins Zentrum der Debatte über die "Zukunftsfähigkeit" des deutschen Bildungssystems gerieten, bauten sie in den letzten Jahren flächendeckend kommunale Bildungslandschaften unter dem Motto: "Bildung ist mehr als Schule!" aus. Nun wurden soziale und vorschulische Bildungsangebote wie Krippen und Kindergärten, aber auch nachschulische Bildungsangebote wie die duale Ausbildung oder Hochschulausbildungen mit der Schule verzahnt und durch außerschulische Angebote der Jugendhäuser, Bibliotheken, Betriebe, Berufs- oder Volkshochschulen flankiert.

In einigen Kommunen verband sich der bildungspolitische Steuerungsanspruch mit der Modernisierung der Verwaltung. Städte wie Köln, Leipzig oder Mannheim vereinten je nach Schwerpunktsetzung frühkindliche Erziehung, schulische Bildung, Jugendamt oder Sozialamt in einem Dezernat, um Bildungserfolge entlang der Bildungsbiographie von Kindern und Jugendlichen vom Vorschulalter bis zur Berufsorientierung zu steuern.