Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Jens Hildebrandt
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Verwaltungshandeln

1. Berechnung des Finanzbedarfs:
Der Finanzbedarf ist in erster Linie abhängig von der Einwohnerzahl einer Kommune. Bei größeren Kommunen werden die Einwohnerzahlen jedoch stärker gewichtet (Einwohnerveredelung), d. h. die Schlüsselzuweisungen wachsen nicht linear zu der Einwohnerzahl.

Die sogenannte Einwohnerveredelung geht auf den Finanzwissenschaftler Johannes Popitz zurück, der 1932 auf die damals eklatanten Unterschiede zwischen Land und Stadt Bezug nahm.
Die Stufen und Prozentsätze der Veredelung sind in jedem Land anders. So werden beispielsweise in Bayern Kleinstädte mit etwa 5000 Einwohnern zu 112 Prozent, Mittelstädte mit 25.000 Einwohnern zu 125 Prozent und Großstädte mit 100.000 Einwohnern zu 140 Prozent gewichtet.

Die "Einwohnerveredelung" ist deshalb 1932 eingeführt worden, weil größere Gemeinden höhere Infrastrukturkosten haben, da auch das Umland ihre kommunalen Leistungen wie zum Beispiel Schulen, Schwimmbäder, Theater und Nahverkehr nutzt. Aufgrund der auch im ländlichen Raum aufzubringenden Vorhaltekosten für zum Beispiel Straßen, Kanalisation sowie Müll- und Abwasserentsorgung, die 1932 allenfalls rudimentär den ländlichen Raum belasteten, wird die Einwohnerveredelung inzwischen kontrovers diskutiert.

2. Ermittlung der Steuerkraft:
Bei der Ermittlung der Steuerkraft werden nicht die tatsächlichen Steuereinnahmen als Grundlage genommen, da Gewerbe- und Grundsteuer vom Hebesatz der jeweiligen Gemeinde abhängen. Die Steuereinnahmen werden deshalb auf einen einheitlichen Hebesatz umgerechnet, um eine Vergleichbarkeit zu schaffen.

3. Berechnung der Differenz und Ausgleich:
Ist der Finanzbedarf höher als die Steuerkraft, steht der Gemeinde ein Ausgleich zu. Selten wird jedoch die Differenz vollständig ausgeglichen, was wiederum abhängig von der jeweiligen Landesgesetzgebung ist. Der Anteil des Ausgleichs liegt zwischen 50 und 90 Prozent. Sind beide Werte gleich oder ist die Finanzkraft einer Gemeinde höher als ihr Bedarf, so erhält sie keinen Ausgleich. Je nach Land muss die Gemeinde dann etwas von ihren hohen Steuereinnahmen abgeben.

Neben den Schlüsselzuweisungen können Gemeinden weitere finanzielle Mittel im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs erhalten: Sonderlastenausgleich (beispielsweise für Krankenhäuser, Schulen und Feuerwehr), Bedarfszuweisungen auf Antrag zum Ausgleich besonderer Haushaltsnotlagen und Zweckzuweisungen für bestimmte Vorhaben wie Sanierungsvorhaben und Straßenbau. Die Länder können auch außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs Förderprogramme zur Verfolgung politischer Ziele einrichten, mittels derer Gemeinden weitere Zuweisungen erhalten können. Es gibt zahlreiche verschiedene Möglichkeiten in der Gestaltung der Finanzbeziehungen zwischen Ländern und Kommunen.

Die Zuweisungen der Länder stammen aus den jeweiligen Landessteuern, den Einnahmen der Länder aus der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer sowie gegebenenfalls aus dem Länderfinanzausgleich und fließen so an die Kommunen weiter. Mit durchschnittlich 38 Prozent im Jahr 2014 stellen die Zuweisungen einen weiteren großen Teil der kommunalen Einnahmen dar.

Gebühren und Beiträge:
Für die Inanspruchnahme kommunaler Dienstleistungen kann eine Gemeinde Gebühren und Beiträge erheben. Diesen Einnahmen steht somit eine konkrete Gegenleistung gegenüber. Gebühren und Beiträge unterscheiden sich dadurch, dass bei Gebühren die Leistung bereits realisiert ist (tatsächliche Nutzung) und bei den Beiträgen eine Inanspruchnahme möglich ist (mögliche Nutzung). Deutlich wird dies an folgenden Beispielen:
  • Gebühren: Ausstellung eines Personalausweises, Beurkundungen, Müllabfuhr, Eintrittsgeld für ein Schwimmbad, Friedhofsgebühren;
  • Beiträge: Anliegerbeiträge für den Anschluss an eine Straße oder für den Bau einer Kanalisation, Kurtaxe.
Die Erhebung der Gebühren und Beiträge darf jedoch nicht die Kostendeckung überschreiten, d.h. die Kommune darf nicht mehr verlangen, als sie selbst für die Bereitstellung zahlen muss. Manchmal wird noch nicht mal das erreicht, wie beispielsweise beim Theater. Die Betreibung ist oft viel teurer als die Summe, die man von den Nutzern verlangen kann oder die diese bereit wären, zu bezahlen. Beispielsweise müssten Karten für das Staatstheater der Stadt Kassel 150 Euro kosten, um alle Kosten zu decken. Deshalb werden Bildungs- und Freizeitangebote, Kunst und Kultur von Stadt und Ländern subventioniert, damit sie für die breite Bevölkerung zugänglich sind. Durch die Subventionierung kosten die Eintrittspreise beim Staatstheater der Stadt Kassel zwischen 10 und 40 Euro.

Die Einnahmen der Kommunen hängen also von zahlreichen Faktoren ab, die sie selbst nicht steuern können. Die Zuweisungen werden auf Bundes- und Landesebene entschieden – hier können die Kommunen nur indirekt über ihre Spitzenverbände Einfluss nehmen. Steuereinnahmen sind abhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung im Land und in der Region, was von den einzelnen Kommunen schwer zu beeinflussen ist. Und die Gebühren unterliegen dem Gebot der Kostendeckung, was den Handlungsspielraum einengt.

Ausgaben

Ausgaben, Gemeindedurchschnitt in Flächenländern 2014Ausgaben, Gemeindedurchschnitt in Flächenländern 2014 (© Daten entnommen aus dem Gemeindefinanzbericht 2015, Deutscher Städtetag)
Die kommunalen Ausgaben setzen sich aus Personalkosten, Sachaufwand, Sachinvestitionen und Ausgaben für soziale Leistungen zusammen. Am Beispiel der kommunalen Aufgabe der Kinderbetreuung können diese Ausgabenblöcke verdeutlicht werden: Zunächst müssen geeignete Räumlichkeiten gemietet oder gekauft werden (Sachinvestitionen), Erzieherinnen und Erzieher und Hausmeister müssen angestellt werden (Personalkosten), und bei laufendem Betrieb fallen Ausgaben für Strom und Heizung an (Sachaufwand oder Betriebskosten). Zu den größten kommunalen Ausgaben zählen die sozialen Leistungen wie Sozialhilfe, Arbeitslosengeld II und Jugendhilfe.

Häufig kommen auf Kommunen auch ungeplante Ausgaben zu, wie etwa durch das ohne großen zeitlichen Vorlauf beschlossene Bundesgesetz, welches Gemeinden vorschreibt, Busbahnhöfe für Fernbusunternehmen zu schaffen. Dies kann mit erheblichen Kosten verbunden sein, wenn dafür zunächst Flächen in Bahnhofsnähe gekauft und entsprechend hergerichtet werden müssen.

Die nach wie vor angespannte Finanzlage der Kommunen ist in erster Linie auf die Ausgaben für soziale Leistungen zurückzuführen. Seit der Wiedervereinigung haben sich diese etwa verdoppelt. Bei lediglich einem kleinen Teil dieser Ausgaben werden die Kostensteigerungen vollumfänglich vom Bund übernommen. Deswegen führen die Ausgabensteigerungen trotz einer Finanzbeteiligung des Bundes zu einer finanziellen Mehrbelastung der Kommunen.
Soziale Leistungen der KommunenSoziale Leistungen der Kommunen, (Ⓒ Eigene Zusammenstellung und Berechnung nach der Kommunalfinanzstatistik des Statisti schen Bundesamtes. Deutscher Städtetag (Hg.), Gemeindefinanzbericht 2016, Berlin/Köln, S. 24; pdf unter www.staedtetag.de/publikationen/gfb/079279/index.html)
Die Finanzen der GemeindenDie Finanzen der Gemeinden (© picture alliance/dpa-infografik, Globus 11662)

Verwaltungsmodernisierung und wirkungsorientierte Steuerung

Spätestens seit Anfang der 1990er-Jahre sahen viele Verwaltungsexperten die kommunale Selbstverwaltung zunehmend unter Erklärungs- und Legitimationsdruck. Zum einen änderten sich die Beteiligungswünsche und Bedürfnisstrukturen der Bürgerschaft vor dem Hintergrund eines dynamischen gesellschaftlichen Wandels; zum anderen waren viele Kommunen seit den 1970er-Jahren in finanzielle Schieflagen geraten. Schwere Haushaltskrisen, massive Kürzungen und der Verlust von politischer Gestaltungsmacht führten Anfang der 1990er-Jahre in zahlreichen bundesdeutschen Städten und Gemeinden zu einem Gefühl der Ohnmacht und Fremdbestimmung durch äußere Zwänge und Belastungen.

Zu einer entscheidenden Zäsur für die kommunale Selbstverwaltung wurde die Wiedervereinigung Deutschlands. In Ostdeutschland kam es zu einem Strukturbruch des gesamten Systems sozialistischer Kommunalverwaltung. Um in den ostdeutschen Kommunen und Ländern neben einer funktionierenden Infrastruktur stabile Länderfinanzen und eine tragfähige kommunale Finanzbasis aufzubauen, wurden alle öffentlichen Haushalte zur Finanzierung der Deutschen Einheit herangezogen. Angesichts der mit dem "Aufbau Ost" einhergehenden gesellschaftlichen, politischen und fiskalischen Veränderungen schien vielen Verantwortlichen der Zeitpunkt gekommen zu sein, die Kommunen im Rahmen einer kommunalen Gesamtstrategie leistungsfähiger und bürgernäher zu gestalten.

Anfang der 1990er-Jahre nahmen zahlreiche Gemeinden Modernisierungsmaßnahmen unter dem Leitbild des New Public Management vor. Sie etablierten das "Neue Steuerungsmodell" (NSM). Dieses wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) im Jahr 1991 in Anlehnung an das angelsächsische Vorbild und aus Erfahrungen der niederländischen Stadt Tilburg entwickelt.

Referenzmodell für eine Modernisierung öffentlicher Verwaltungen war das privatwirtschaftliche Großunternehmen. Ziel der Reform war eine Rückgewinnung kommunalpolitischer Gestaltungsmacht und die Erhöhung der Problemlösungskompetenz durch die Umstellung auf eine wirkungsorientierte Steuerung. Wirkungsorientierung heißt, dass eingesetzte Maßnahmen und Ressourcen auch wirklich die gewünschten, messbaren Erfolge erzielen sollten.

Eines der Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells ist die Umstellung auf das doppische Haushalts- und Rechnungswesen, die sogenannte Doppik (Doppelte Buchführung in Konten.) Desweiteren wurde das sogenannte Kontraktmanagement eingeführt, im Rahmen dessen in den Verwaltungen mit festen Zielvereinbarungen gearbeitet wird. Die Erreichung dieser Ziele wird anhand von Ergebniskennzahlen geprüft, dem sogenannten Controlling.

Insbesondere die Umstellung zur Doppik, die mit der Innenministerkonferenz vom 11. Juni 1999 eingeleitet und in den Folgejahren weiter vorangetrieben wurde, stellte die Kommunen vor enorme Herausforderungen, ihre Verwaltungsorganisation und -abläufe an einem neuen Haushaltssystem auszurichten.

Auch der Haushaltsplan (alltagssprachlich kurz "Haushalt" genannt) sollte einer ergebnis- und wirkungsorientierten Steuerung zugänglich und für die Bürgerinnen und Bürger transparenter werden.

Ein Haushaltsplan umfasst in der Regel die Einnahmen und Ausgaben für das Folgejahr oder auch für zwei Jahre (Doppelhaushalt). Der Haushalt gibt somit auch Auskunft über den Finanzverlauf mehrerer Jahre, zeigt Trends auf oder gibt Hinweise auf die zu erwartende Verschuldung.

Die wichtigsten Bestandteile des Haushaltsplans sind der Ergebnisplan und der Finanzplan. Der Ergebnisplan umfasst die erwarteten Aufwendungen und Erträge; der Finanzplan die erwarteten Ein- und Auszahlungen, die den reinen Geldfluss einer Kommune darstellen. Ergebnis- und Finanzplan sind in produktorientierte Teilpläne gegliedert, die nach Produktbereichen oder produktorientierten Verantwortungsbereichen (Budgets) unter Beachtung eines offiziellen Produktrahmens aufgestellt sind.

Die monetären Budgets sind an zu erreichende Ziele gebunden und sollen zeigen, ob Geld oder Personal wirkungsvoll eingesetzt wurden. Eine solche Aufteilung des Haushalts in Produkte und Budgets sollte den Ressourcenverbrauch (Aufwand) und das Ressourcenaufkommen (Erträge) optimal steuern. Produkte können beispielsweise eine öffentliche Leistung wie die Förderung der Musik oder eine Gruppe von öffentlichen Leistungen wie Presse und Öffentlichkeitsarbeit sein, die seitens einer Verwaltungseinheit oder für die Gemeinde erbracht werden.

Insbesondere die Verwaltungsstrukturen und das Verwaltungshandeln kamen auf den Prüfstand. Die Verwaltungskritiker forderten ein effizienteres Handeln und eine stärkere Fokussierung auf zentrale Aufgaben. Pflicht- und Kernaufgaben sollten aus deren Sicht nun in den Mittelpunkt der Verwaltungstätigkeit rücken. Verwaltungseinheiten und Ämter sollten dafür zusammengeführt werden und zukünftig erfolgreicher und kostengünstiger zusammenarbeiten. Die Ausgliederung und Privatisierung von freiwilligen kommunalen Aufgaben und die Reduzierung der Personalausgaben wurden zu einem landesweit eingesetzten Mittel der Kostenreduzierung – allerdings mit zuweilen unklaren Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit und Handlungsautonomie der Kommunen.

Bereits zu Beginn des 21. Jahrhunderts zeigten sich nach anfänglicher Euphorie erste Ernüchterungstendenzen. Die Kritik entzündete sich an unterschiedlichen Elementen des Modells:
  • Ideologiekritisch wurde eine Ökonomisierung sämtlicher Lebensbereiche befürchtet.
  • Die Modernisierungseffekte seien vor allem auf eine ökonomische Steuerungslogik und Binnenmodernisierung der Verwaltung reduziert worden.
  • Auch sei die Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung ausgeblieben. Die Übertragung einer betriebswirtschaftlichen Logik auf ehrenamtliche Ratsmitglieder sei von falschen Grundannahmen politischen Handelns ausgegangen. Kommunalpolitiker seien keine Budgetspezialisten, die ausschließlich unter dem Primat der Haushaltskonsolidierung handeln.
  • Das politische Kontraktmanagement habe keine flächendeckende Einführung erfahren.
  • Die Konzentration auf Produktkataloge habe nicht die erwünschten Wirkungen mit sich gebracht und nicht zu einer Stärkung der dezentralen Gesamtverantwortung im Fachbereich beigetragen.
Kritisch bilanziert, entstand statt eines erwarteten Mehrgewinns an demokratischer Legitimation im schlimmsten Fall ein Demokratiedefizit.

Angesichts der Kritik und bestehenden Schwächen stellte die KGSt im Jahre 2013 das sogenannte Kommunale Steuerungsmodell (KSM) als Weiterentwicklung des NSM vor. Das neue Leitbild etablierte ein teilhabeorientiertes Modernisierungsverständnis der Verwaltung. Planung wird darin als Teil eines demokratischen Beteiligungsprozesses verstanden und Transparenz als Voraussetzung für bürgerschaftliche Einflussmöglichkeiten auf Planungs- und Entscheidungsprozesse.